在国有企业效率长期徘徊的同时，乡镇企业获得了快速的发展。这可能是改革以来我国经济领域中最引人注目的对比。对这种对比，文献已有多方面探讨。钱颖一认为，乡镇企业的预算约束要比国有企业硬得多（钱颖一，1992），许成钢等人认为中国乡镇企业存在独特的合作文化（许成钢，1995）。张维迎则从委托代理机制的效率角度，解释乡镇企业的高效率。另外一些学者指出，产权因素难以解释乡镇企业和国有企业的增长差异（Walder,1994），因为国有企业和乡镇企业实行的都是公有产权。本文试从公有产权的实现方式入手，分析这两类企业在委托代理过程中的一系列差异。以期用一个严密的逻辑框架，分析造成这两类企业效率差异的深层次原因。这不仅对如何改变国有企业的低效率状况有意义，而且对研究公有产权的效率条件，以及乡镇企业的进一步发展也有意义。 一、两类企业的产权特征及效率差异 “产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利”（A·阿尔钦）。公有产权则是将这种权利分配给共同体中的所有成员。它的一个重要特征是，各共同体成员都拥有完全平等、无差别的权利。任一共同体成员都不能在未经其他成员许可的情况下，单独行使权利。 本文研究公有性质的国有企业和乡镇企业[①]。国有企业经营的是全民所有的资产。对乡镇企业来说，是利用特定社区的公共资源（如公共资金积累、公有的土地房屋、原材料等）来创办企业，产权归社区内居民所有，即集体所有。集体所有也是公有，只是规模较小。因此在公有产权的内部关系上，国有企业的全民所有和乡镇企业的集体所有没有本质区别（樊纲、张曙光等）。 公有产权有一个基本矛盾，那就是共同体中任一成员既是所有者又是非所有者，任一成员不能单独行使公有产权。这一矛盾使得公有产权在许多时候都必须通过某个代理组织（人）来现实使用。全民所有和社区集体所有的产权，就是通过一定的委托代理关系行使的。对全民资产来说，存在着以下委托代理关系：全民→国家（中央政府）→企业[②]（“→”表示委托代理关系）。这实际上是一个双层委托代理链。其中第一层是全民把其资产委托给国家来使用，第二层是国家作为全民的代理者把资产委托给企业来使用。 乡镇企业使用的公有产权，也是通过一个双层委托代理关系得到的。首先，社区政府作为社区内居民的当然代表，管理和使用公有资产。社区内居民则作为初始委托者。社区政府受托后，自己不可能直接经营使用公有资产，而是进一步委托给企业（即通过形成一个乡镇企业），使公有资产得到现实的运作。这一委托代理过程是：社区居民→社区政府→乡镇企业。 由此可见，国有企业和乡镇企业行使的都是公有产权，企业自身又都通过一个双层委托代理关系而形成。除了最终所有者的规模外，二者在产权的实现方式上是完全相同的： 最终所有者（Ⅰ）→ 政府（Ⅱ）→企业（国有、乡镇）[③] （全民或社区居民）（Ⅲ）（中央政府或社区政府） （Ⅳ） 这说明两类企业应该有相似的企业行为和效率，然而事实却并非如此。改革以来国有企业的效率虽然也有提高，但却明显不如乡镇企业（刘小玄，1995；林青松，1995）。乡镇企业的实力和在国民经济中的地位迅速提升。 显然，在公有产权及形式上相似的委托代理关系后面，存在着一系列导致效率差异的因素。解释国有企业和乡镇企业效率差异的因素，可分为两大类。一类是根据委托代理关系，用委托者行为、委托代理机制以及代理人行为来解释。因为两类企业都处于委托代理链的最末端。其行为（包括效率）应是前面发生的一系列委托代理关系的自然结果。用原因解释结果，顺理成章。另一类解释因素则是跳出这一逻辑过程，用产权实现方式以外的因素，如市场空间、资源供给、企业的市场竞争压力等来解释。本文认为，市场空间、廉价要素这些产权以外的因素，确实可以在某种程度上解释乡镇企业的高效率，但这些因素都存在于特定空间和时间，是暂时和局部的，它们无法解释乡镇企业为什么自70年代末崛起以来，能一直长期地普遍地保持高效率。要能逻辑严密地、一贯地说明乡镇企业和国有企业的效率差异，应该而且必须到它们的产权关系及其实现机制中去寻找。 二、不同约束条件下委托者的行为差异 前面我们把国有企业和乡镇企业的产权实现方式归纳为一个双层委托代理链，这个委托代理链中每一个主体和环节，都有可能影响处于最终代理者地位的企业的行为。这些主体和环节分解开来主要有这样几个部分：作为最终委托者的全民或社区居民Ⅰ，作为第二委托者的政府Ⅱ，Ⅰ对Ⅱ的委托代理机制Ⅲ，以及政府对企业的委托代理机制Ⅳ。下面我们按逻辑顺序首先分析最终所有者及其对政府的委托代理关系，即Ⅰ和Ⅲ。 （一）作为原始委托者的全民和社区居民 全民是国有企业资产的最终所有者，在国有企业的委托代理链中，全民作为所有者处于原始委托者的地位。但全民却不可能直接行使公有产权，而必须交由某个组织。在国家这个唯一并且超越于任何个人之上的社会机构已经存在的情况下，全民所有的公有产权便天然地由国家来代替和行使，全民所有也成为实际上的国家所有。
