苏南模式产生于七十年代末、八十年代初我国经济改革的起步阶段。它作为苏南地区人民根据当地实际进行的改革创造，曾和我国其他地区农村经济发展模式一起，成为推动地区经济市场化发展的典型。它的出现极大地丰富了我国农村经济改革的实践。苏南模式有着自己鲜明的特色，即以乡镇集体经济为基础、工贸农协调发展、经济社会全面进步等。然而，上述所有这些特色都是以政府行为作为起点或支点的：乡镇集体经济尤其是乡镇企业的兴起和发展，是与政府的保护和支持分不开的；“以工补农”促使地区范围内各产业协调发展的政策，是由政府出面制定和推行的；经济、社会的全面进步，也是在政府的组织和推动下才能实现的。……可以这样说，苏南模式是在大量的政府行为之上建立起来的。没有政府行为，就没有苏南模式。因此，全面考察苏南模式中的政府行为，把握其存在基础和作用特性，发现存在的问题或矛盾，对推动苏南模式市场化发展有着十分重要的意义。 一、苏南模式中政府行为的存在基础 苏南模式之所以存在大量的政府行为，其原因出于两个方面：一是作为这一模式基础的集体经济，尤其是乡镇企业，需要政府的保护和支持。二是在社区政府与乡镇企业之间，存在着一种特殊的利益关联，由此形成了社区政府促进乡镇企业发展的内在激励机制。 从苏南模式的形成来看，乡镇企业的兴起和发展，困难不在内部，而主要来自于外部市场环境发育不充分和旧的计划经济体制所形成的限制或障碍。苏南地区是我国人口最密集、资源最缺乏的地区之一，人多地少的矛盾十分尖锐，剩余劳动力寻求新出路的要求表现得非常强烈，兴办乡镇企业的内在冲动是客观存在的。同时，与苏南地区经济、历史、地理条件相联系，发展乡镇加工工业所需要的其他条件，如资金、技术、设备、人才等都是得天独厚的：苏南地区在历史上经济、文化就比较发达，经济基础和生产条件都比较好，虽然旧的经济体制严重束缚了这一地区的经济发展，但凭借先天的优势和辛勤的劳动，农村社队集体经济都有了一定程度的积累，具备了兴办劳动密集型为主的加工工业的原始投资能力；苏南地区在地理位置上又处在附近大城市强烈的技术辐射范围内，大城市的技术、设备和人才很容易向一地区渗透，发展乡镇企业所需要的技术、人才条件是具备的。但是，仅具备内部条件只能形成一种可能性，乡镇企业的普遍兴起和迅速发展还必须有外部条件的配合。创造乡镇企业发展所必须的外部条件，是社区政府行为之所以存在的重要基础之一。由于处在计划经济体制“缝隙”中的乡镇企业不仅不能通过正常渠道来取得必要的生产要素，而且在旧思想的束缚下遭受来自多方面的非议和责难，一度被说成是“与国有企业争市场、争原料”，“挖国有企业的墙角”。因此，这时的社区政府，一方面有必要帮助乡镇企业在严重不足的市场环境中组织原材料、信贷资金、土地和劳动力。另一方面在努力解决乡镇企业自身问题的同时，积极争取乡镇企业合法的存在地位，给乡镇企业支撑起一顶“保护伞”。因此，苏南乡镇企业实际上是在社区政府的庇护之下形成和发展起来的，离开政府的保护和支持，乡镇企业要存在和发展下去是不可想象的。 既然乡镇企业的存在和发展需要依靠政府行为创造必要的外部条件，那么政府部门尤其是社区政府为什么要竭力推动乡镇企业的发展呢？根本原因就在于社区政府处在特定的社区范围之中心地位，它不仅能非常直接和具体地感应社区经济发展的脉搏，而且由于与乡镇企业建立了特殊的利益关联，从而使社区发展目标和社区政府目标能够很好地结合在一起，进而形成推动政府行为的激励机制。 一般来说，社区政府的目标大多有两个主要方面：一是政治目标，即社区政府作为一级政府机构必须服从上级指令，维护社区的稳定。二是财政目标，即社区政府为实现职能而从社区经济发展中取得一定的经济利益。这两方面都与社区经济发展状况和水平息息相关。首先，实现政治目标必须以经济发展为基础。只有经济发展了，收入才会提高，社会福利才能增进，社区的全面发展和稳定才有可能。在苏南地区，衡量政府及其领导人政绩的一个关键指标就是经济实力或经济发展水平。这种考核体系进一步强化了社区发展目标与政府目标的内在联系，使社区政府推动经济发展的自觉性得以加强。其次，社区政府的财政目标直接取决于社区经济发展水平。受国家财力的限制，我国农业生产中国家投入的部分是十分有限的。要促进农村经济的发展，需要社区政府广开财源，筹集更多的发展资金。在苏南农村，社区政府的财力主要不是靠国家的财政预算来取得，而是在预算外通过各种收费、附加、摊派等形式从本地经济发展中取得。这实际上使社区政府与乡镇企业结成了一个利益共同体：社区政府要使财政收入最大化，就要努力保证乡镇企业利润的最大化。因此，社区政府促进经济发展的行为，不仅是乡镇企业自身发展的要求，而且也是社区政府自身的要求。苏南模式与其政府行为形成了一种内在关联。 二、苏南模式中政府行为的市场性调整 政府行为本质上是源于市场之外的行政性行为。但是，它在苏南模式中的大量存在不但没有减低经济活动的效率，反而促进了苏南经济的快速增长和经济市场化程度的迅速提高，原因何在？我认为，苏南模式中的政府行为随着经济的发展而不断进行的市场性调整是最重要的原因。正是这种调整使本来行政性的政府行为具有了一定程度上的主动适应市场、遵循市场发展规模的能力，从而在市场发育不足或企业缺乏竞争力的情况下，为企业发现市场、进入市场创造了条件。同时也针对市场的弱点，起到弥补市场不足的作用。在这里我们可以将它与政府行为的行政性行为相对照称之为政府行为的“市场性。” 苏南模式中的政府行为大致有以下一些具体形式：1.帮助企业解决资金、技术、人才、土地和劳动力等要素供给问题。2.通过一些分配或再分配渠道，协调社区各产业的发展。3.推动龙头企业和行业性市场的建立，组建企业集团，增强企业的竞争能力。4.统筹安排社区基本建设，改善社区基础设施条件。5.积极增进社区福利水平，推动社区的全面发展。6.努力争取政策优惠和新的发展机遇，促进改革创新。7.组织招商引资，吸引外部要素流入。8.树立良好的地区形象。概括起来这些行为又可分为两大类：一类是社区政府对外部的行为，另一类是社区政府对内部的行为。从苏南模式的实践看，社区政府这两方面的行为都表现出明显的市场性。
