[中图分类号]K26 [文献标识码]E [文章编号]1000-422x(2015)01-0080-13 主权债务违约是指主权国家在债务到期日(或给定宽限期内)未能支付本金或利息。它也包括消极债务重组，即新债务条款与原条款相比明显对债权人不利。这个定义也同样适用于国内债务危机。①债务违约与重组是政府削减债务的主要方式之一。②自欧洲债务危机以来，债务违约成为了研究的热点问题，但是目前的研究存在一些不足。从国别来看，多侧重于研究欧美等发达国家的债务问题。从历史跨度来看，多侧重于当代的债务问题。从研究方式来看，多侧重于理论分析，却忽视了对历史案例和历史经验的研究。 从民国肇建到1936年，中国发行内债的历史不是很长，但短短的25年间，内债却出现了连续违约，③它们是：1921年周自齐主管财政时的公债整理案；1932年宋子文主管财政时的延期付息案；1936年孔祥熙主管财政时的统一公债案。④关于这三次内债整理的成因及其差异，笔者曾经进行了讨论。⑤莱茵哈特和罗格夫在《这次不一样?800年金融荒唐史》中建构了800年的债务数据库，并提到了上述三次违约，但是却没能深入地展开分析。近代中国政府发生的债务违约与整理，有其特殊的政治、经济背景。但是近代中国政府内债发行的规模到底达到什么程度，违约整理的根本原因是什么?为我们当代的债务问题提供了怎样的参考和借鉴?这些都值得研究。正是基于这个前提，本文拟从定量研究和定性研究等多个角度着手探究近代中国政府连续债务违约的问题。 一、1912-1936年中国政府内债发行概述 内债可以利用人民之资纾国家之急，实现国家与人民之互相调剂，而且还可以避免外资之操纵，用的共宜，交受其益。⑥自甲午战后，中国开始学习欧美各国的公债政策。近代以来，中国“师夷”表现在多个方面，此为其一。 辛亥革命中，南京临时政府发行了八厘军需公债一亿元，这是民国时期第一笔公债。而稍后的北京政府因军费支出庞大，财政收支不相平衡，依靠增加税收短期内难见成效，只好“借债度日”，维持破落财政。所借的债既有外债，也有内债。但是外债“类多含有政治作用，吾国借外债，所受之损失，不仅及于经济方面，无形中且使我国国际地位下降”。⑦故政府在外债和内债的态度上有所改变。被称作“五路财神”的梁士诒认为举借外债要受制于人，而且以外债充行政之需，尤为财政原则所大忌，故对外债不甚赞同。“经国要道，首在制用，上是以辅助国家之财政，下是以调剂社会之金融，两利所在，莫若发行内国公债。”⑧于是内债成为了政府的主要财源。梁士诒两次执掌内国公债局，成功发行民三、民四公债，对政府收入做出了很大贡献，也为以后政府募集内国公债奠定了基础。袁世凯死后，北洋军阀内部分裂，西南几省出现反对派系，全国军事形势处于紧张局面，军费开支有增无减。然而，中央财政收入寥寥，入不敷出，地方解款又时常被截留，即使这些款项，1918年后当内战席卷这个国家时也全部停止了。⑨为了支付巨额的军事费用，政府明知内债一项，连年举办，民力有限，已成强弩之末，但除此之外，另无良法。自1917年起至1921年的五年中，发行内债数额竟高达41556万元，占北京政府时期所发内国公债总数的67％，为1912-1916年发行额的5.7倍。⑩ 北京政府时期内债已经成为了政权的“托命之法”。民国以来，无政可记，惟有借债一事，东挖西补，妙想天开，为他国之所不及。计新旧各债，截止1920年止，外债共30余万元，内债已3亿元有奇。债台高筑，危如累卵。财政总长周自齐也曾谈到：“本年财政之危险，殆趋极点”。所以，1920年全国银行公会联合会议向财政部呈上《全国银行公会之建议案》，提出整理财政的建议，要求政府切实改革财政，整理内债，确保持券人的利益。于是，就有了1921年的内债整理案。 1921年内债整理，根本原因是政府财政支绌，但直接原因却是国内银行界的压力，是政府应对国内外金融界的一种被迫行为，是“应各方面之潮流”，“缓和内外各界之术”。整理案出台后有人质疑，“我国之主持财政者，不为维持旧债平价之计，而徒欲行换新偿旧之法，以欺饰国民之耳目，抑何其南辕北辙之甚也”。(11)财政收支不抵这一根本性问题没能解决，公债整理“以坚债信”的效果实际上并没有达到，公债市场反而大不如以前。1922年以后，因内债发行已经困难，于是政府改发各种形式的库券，以应付使馆经费，维持政府过年、过节经费和治安费用。此时北洋当局财政即将崩溃，债信完全依靠各国退还的庚子赔款勉力维持。(12)尽管庚子赔款担保下的内债一再缓解财政燃眉之急，但终究未能从根本上挽救北京政府的命运，靠借债度日的北京政府不得不于1926年寿终正寝。 据统计，从1912-1926年，北京政府一共发行内债27种，发行总额预定数高达8.77亿元，实际发行额为6.12亿元。此外还有各种短期国库券85种，实际发行额为0.86亿元。(13) 南京国民政府成立后，承认了北京政府遗留下的公债，此时，全国尚未真正统一，政府急需解决军费问题，以支撑北伐。1927年5月，南京国民政府发行了“江海关二五附税国库券”，发行条例上明确指出“充国民政府临时军需之用”。此后，国民政府发动了反共战争和新的军阀混战，军费支出不断增加。如何筹集军费成为南京政府生死攸关的问题，而税收又缓不济急，发行公债为弥补预算短亏之唯一途径。(14)据统计，自1927年5月到1932年1月，南京国民政府发行了总额高达10.06亿元的内债。(15)这些采取高利息，打折扣方法推销的债券，致使每年偿付内债本息基金须10900万元，(16)政府财政日益拮据。而“九·一八”事变和“一·二八”事变的相继发生，更使政府财政雪上加霜。
