一、改革的必要性和必然性 乡镇企业是改革开放的产物，是我国社会主义市场经济的先导力量。乡镇企业在改革开放中形成的独具特色的经营机制，不仅为我国乡镇企业的高速发展提供了巨大的内在动力，而且对我国经济体制改革也产生了重要的推动作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，乡镇企业在经营机制和企业制度上存在的产权不明、政企不分、权责不清、管理混乱、发展后劲不足等问题日益显现出来。 主要表现在： 一是乡镇企业产权关系模糊，产权主体不够明确。我国绝大部分乡村集体企业都是在农民多年积累的基础上，通过向银行贷款，由乡村行政组织直接或间接办起来的，这些企业在创办伊始，就存在着政企不分、产权模糊的问题，乡镇集体企业的产权主体到底是谁并未得到科学的界定。按照《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》规定，乡村集体企业财产归社区全体农民所有，但农民作为法律上的所有者在现行条件下根本无法行使对企业的所有权；乡村行政组织作为实际上的所有者，并没有得到法律上的授权，我国法律并不承认乡村集体企业的行政组织所有，这样，企业的直接权力便落到基层领导者身上。而乡村干部作为行政管理者也不是集体企业产权的真正代表，集体企业财产同他们也没有直接关系。企业财产的“人人所有”实际上变成了“人人没有”，集体资产实际上处于无人负责的状态。其直接后果就是集体资产流失日益严重，并已经威胁到集体资产运行的安全。 当然，我们也不否认在产权关系模糊状态下，有相当一部分乡村集体企业运行得很好，但这需要有高度觉悟及管理经验的社区或企业带头人为后盾。在现阶段，作为生产力要素之一的人，大多数还不能摆脱要首先实现自我价值和以自我利益为中心的观念。因此，一切使经营者（或劳动者）和其利益相脱离的产权运行，其效果必然是差的，在企业产权不够清晰的条件下，更是如此。 二是现行的乡镇集体企业产权实现形式存在严重弊端，企业所有权主体和经营权主体权责不清，相互约束不够。这与人们对传统的财产所有权的认识有关。传统理论认为所有权是财产排它的、绝对的支配权，所有权主体拥有财产的一切权能，包括占有权、使用权、收益权及处置权，同时也承担一切责任和义务。在实际运行过程中，一方面，由于所有权主体权能高度集中，乡村行政领导随意干预企业行为时有发生，企业合法权益得不到有效保障；另一方面，由于乡镇集体企业所有权主体缺位，这些权能往往被转化为经营者的权利，经营者由于没有产权约束和来自外部的有效监督，往往通过经营权侵犯所有权，其具体表现就是投资可以不问效益，也不用对冒险行为负相应的财产责任，负盈不负亏、化公为私、财产非法转移、超利润分配更是屡见不鲜。“挣钱是个人的，亏损是企业的，欠款是银行的，还债是集体的”现象十分普遍，乡村行政组织却要为此承担无限责任。所有这些都表明，乡镇企业特别是乡村集体企业产权制度改革必须提到日程。市场经济的发展客观上要求乡镇企业必须进行产权制度改革。乡镇企业灵活的经营机制和产权制度是在计划经济条件上建立起来的，其优势是相对国有经济而言的，随着我国市场经济体制的确立，个体、私营和三资企业的不断发展以及国有企业改革的深化，各种所有制企业都要在市场经济中运行，乡镇企业原有的运行机制开始相形见拙，其优势也在逐步消失。由于产权不清带来的种种弊端在一定程度上扭曲了资源的有效配置，使乡镇企业越来越不适应市场经济发展的要求。因为在多种经济形式共存的条件下，其它经济形式产权边界清晰，乡镇集体企业如果还要保护产权模糊状态，其结果只能是集体资产受到侵蚀和不断流失。 另外，产权制度改革也是乡镇企业建立现代企业制度的必然要求。建立现代企业制度，是乡镇企业上规模、上档次、上水平的需要，也是乡村集体企业改革的最终目标。乡镇企业经过十几年的发展，形成了一批大中型骨干企业，已经有条件按现代企业制度的要求进行改革，面大量广的乡村中小型企业也迫切需要通过产权制度改革解决企业机制退化问题。 二、改革的主要形式 现代产权理论认为，产权和所有权并不是等同的，在所有权明确的前提下，仍会有产权关系模糊问题，所有权清晰并不等于产权清晰。产权清晰，一是指产权归属清晰，二是指产权责任清晰。界定产权，就是要界定与财产有关的不同的人行为中的责、权、利关系，对各种原因造成的产权不清，产权主体缺位，资产归属不明进行重新划分和确认，明确各产权主体之间的经济利益关系，并非一定要改变财产的所有者。因此，乡镇企业产权制度改革的主要方向，不是变更企业所有制性质，而是通过对现有乡镇企业特别是乡村集体企业的产权界定，改变现有企业产权关系一元化的结构，建立起一套符合社会主义市场经济的产权制度。 从乡镇集体企业的渊源和特征来看，以实行股份合作制较为可行。股份合作制既有劳动的联合，又有资金的联合，它是建立在合作基础上的，因而也是公有制的一种形式。股份合作制企业的资产不是归个人所有，而是归全体股东共同所有，单个股东都不能任意支配和处置企业资产，股份合作制与原来的集体所有制相比，具有许多优越性： 第一，能有效地消除企业的短期行为。对于股东来说，企业收益是积累还是分配，只是眼前利益和长远利益的差别，没有必要搞短期行为。这样就从根本上消除了企业短期行为的经济基础。 第二，股份合作制能在企业形成较强的约束机制。股份合作制使集体企业所有者缺位的状况得以改变，企业的重要人事安排、重大事项的决策等，都由股东大会或董事会决定。股东们出于对自身利益的关心，都会对企业的经营者进行严格监督。 第三，对乡镇企业特别是乡镇集体企业进行股份合作制改造，有利于政企业分开和基层政权建设。股份合作制企业的事情由股东大会和董事会管，减少了乡村行政组织的行政干预，乡村行政组织可以把更多的精力用于社区的宏观管理。 第四，股份合作制具有较强的筹资功能。但这里有一个条件，即必须有人愿意购买股份合作制企业出让的股份。也就是说只有效益比较好的企业才有可能改造成股份合作制企业。因此，不能把乡镇集体企业的改制全部寄托在股份合作制上。
