乡镇财政资金包括预算内资金、预算外资金和自筹资金。其中，预算内资金随着分税制财政体制和转移支付制度的实施和逐步完善，其管理将逐步规范；预算外资金随着国务院《关于加强预算外资金管理的决定》的颁发和贯彻执行，其管理也将逐步走向规范。比较而言，目前，乡镇财政资金中自筹资金管理存在的问题突出，必须引起政府和财政部门的高度重视。 一、乡镇自筹资金管理存在的主要问题 （一）自筹资金概念不科学 在乡镇财政建立之初，在预算内、预算外资金之外，将部分乡镇资金定为自筹资金，这是因为，在当时这部分资金由乡镇集体经济组织和其他部门管理，对其性质无法确定，列为自筹资金收归财政管理，容易被乡镇有关部门和单位接受。同时，也是为了表示乡镇财政与县及县以上财政的区别。可见，把乡镇统筹和村提留款定为乡镇自筹资金是一种权宜之计而并无科学根据。 （二）自筹资金性质不明确 自筹资金究竟是财政资金还是集体资金，理论上一直未讲清楚，政策上也无明确规定。因此，它既游离于财政之外，又强烈地依附着财政。目前，自筹资金由五部分组成：乡镇办企业上缴利润，乡镇事业单位上缴收入，土地征用费收入，乡镇统筹、村提留收入和其他收入。其实，乡镇办企业上缴利润是乡镇政府凭借其对生产资料所有权参与的税后利润分配，应归属于乡镇政府财政资金；乡镇事业单位上缴收入、土地征用费收入和其他收入都是乡镇政府行为，也应归属于乡镇政府财政资金；乡镇统筹、村提留款，由于其项目设定、收取标准、支出范围等都以国家法令为依据，并由乡镇政府组织收取，也并非真正意义上的自筹，并不是部门和单位的集体资金。乡镇政府依法组织收取自筹资金属于乡镇政府行为，这理应属于乡镇财政职能，但因自筹资金性质界定不清，不少地方自筹资金由乡企办、乡镇农经站、土管所等部门管理，从而导致乡镇财政职能界定不清。 （三）自筹资金管理不规范 目前，乡镇自筹资金管理相当混乱。主要表现在以下几个方面： 1.多头管理，政出多门。目前，全国各地乡镇自筹资金管理分散，管理单位众多。管理方式分别是：乡镇财政所或农经站单独管理；乡镇财政所和农经站各管一块，互不干扰；按资金来源渠道及主管分类，分别由有关主管部门管理，乡镇办企业上缴利润由乡企办管理，土地征用费收入由土管所管理，等等。 2.随意收取，加重农民负担。虽然国务院对自筹资金收费范围、项目和标准有明确规定，但在各地扩大收费范围、增加收费项目、提高收费标准的同时，“搭车”收费现象严重，加重了农民和乡镇企业的负担。据国务院农民负担检查组调查，1995年湖北、湖南和安徽的不少农村，除去税收外，农民实际负担都在上年人均纯收入的15%左右，是国务院规定标准的3倍。 3.征收方式不规范，征收成本过高。自筹资金收取时，常常采用“大兵团作战”、“突击征收”等人海战术，不但工作方法简单化，而且收费中征收人员工资福利费用占去相当比重，征收成本过高。尤其是当农民负担日益加重，对收费有抵触情绪时，一些乡镇任意动用民兵，强行收款收粮，甚至造成农民伤亡事件，严重伤害了农民的感情，成为引发社会不安定的重要原因，社会影响极坏。 4.“体外循环”，缺乏监督约束。自筹资金从收取、管理到支出，基本上游离于乡镇财政管理之外，缺乏必要的财政约束。一些地方实际上把自筹资金变成了“小金库”，不少乡镇的自筹资金分别由有关部门以私人存折存入农村合作基金会或信用社。自筹资金支出中，普遍存在请客送礼、滥发钱物、开支生活费、借支、以拨作支、以领代报、贪污、挪用等违纪违法问题，据财税大检查资料，乡镇中90%的违纪问题出在自筹资金和预算外资金上。 5.收支项目和标准不稳定，缺乏连续性和可比性。乡镇政府和执收部门往往不顾国务院法令规定，而是根据支出需要任意确定收支项目和收支数额，任意调整支出结构，资金筹集和使用无计划，使自筹资金在年际间和具体收支项目上缺乏连续性和可比性。 6.地区不平衡，负赋不公平。在不同地区，由于经济发展水平的差别，农民负赋水平差别很大。在经济发达地区，乡镇企业实力较强，上缴利润和管理费较多，农民上缴统筹提留款就相对较少；相反，在经济欠发达地区，自筹资金就主要靠直接向农民收取统筹提留款。 （四）自筹资金使用效益低 由于自筹资金分散筹集、分散管理、分散使用，在财政“体外循环”，不仅贪污、挪用、浪费等现象严重，使可用资金减少，无法发挥应有的作用，而且使乡镇政府无法统筹安排，无法集中必要的资金来解决乡镇急需解决的问题，难以发挥规模效益。同时，乡镇安排这块资金时，不受上级政府和财政等有关部门的制约，往往是违背国家产业政策，不搞可行性论证，乱上项目，盲目重复建设，资金使用效益很低。 二、正确认识乡镇自筹资金的性质 乡镇自筹资金之所以管理混乱、使用效益低，与乡镇自筹资金性质至今未得到科学界定有直接关系。由于长期以来人们把乡镇自筹资金视为部门和单位的集体资金，所以出现了财政部门不敢管，部门和单位随意管的不正常现象。为了尽快改变目前自筹资金管理中存在的问题，首先必须正确认识自筹资金的性质。我们认为，根据财政资金的基本特征和乡镇自筹资金的实际情况进行分析，乡镇自筹资金具有财政资金应具有的基本特征，乡镇自筹资金实质上是财政资金，而并不是部门和单位的集体资金。
