一、社区政府所有制：我国乡镇企业的产权属性 在产权结构划分上，通常把乡镇企业统称为集体所有制，这是一种认识上的误区。为了科学界定乡镇企业的产权属性，首先必须追溯到乡镇企业资本的原始来源。从我国乡镇企业创办过程看，其创办资金来源主要有这么几类：政府拨款、信用资金、集体积累、联营投资和个人投资。其中政府拨款、联营投资和个人投资所占比重较小，且投资主体较为明确，而信用资金和集体积累所占比重较大，且产权边界较为模糊。 从表面上看，信用资金是企业负债，不属于企业生产权资本。然而在实际中，这部分信用贷款多数是由乡镇政府名义担保、并由它们承担投资风险，因此用这种借入资金创办的乡镇企业的内部积累资金，理所当然应属乡镇政府所有。[①] 在乡镇企业创办的投资中，集体积累占有较大的比重。这种积累主要有两个来源：一是原人民公社体制下社队集体的资金积累和实物积累；二是在乡镇企业创办初期，在乡村范围内组织农民轮流务工，按出工日计工分回队参加分配。从这个意义上讲，乡镇企业是属于集体所有，即归该社区全体成员共同占有。然而由于社区成员个人的自私自利性和权威有限性，只能由社区政府充任事实上所有权主体，代表社区全体成员利益，行使财产所有权，并支配投资收益，用于乡村社区性的公共开支。否则这些集体财产及其收益极易被个人所分割和侵蚀，社区成员的共同利益和长远利益也就无法实现。 因此，从上述意义上讲，乡镇企业资产性质，实际上是社区政府所有制，与国有企业一样同属于政府系统的资产，这是乡镇企业与国有企业相同之处。但是如果进一步深入考察，就其产权结构特点而言，二者之间还有许多区别点。 一是乡镇企业资产的委托——代理链条较短。众所周知，国有经济是全社会劳动人民共同占有生产资料的公有制经济。其初始委托人为全体人民，由于社会成员之间利益多元和摩擦，他们无法直接管理这些资产，必须由中央政府作为初始代理人，统一行使对全民财产的所有权，而且面对规模巨大的全民财产，中央政府又必须通过下级政府或主管部门逐级委托管理，最终由国有企业经营者直接从事资产营运，从而形成了“全体人民——中央政府——各级地方政府——国有企业”的委托—代理链条。这样，一方面作为终极所有者和初始委托人的全体人民，规模过大、过泛，实际上并无行为能力，很难对作为代理人的各级政府官员乃至企业经理人员进行监督并形成有效约束；另方面由于委托——代理链条过长，造成信息传递迟缓、扭曲，监督效率降低，企业剩余泄漏，导致代理成本无限膨胀。而在乡镇企业中，这种代理——委托关系，只在“社区成员——乡镇政府——乡镇企业”之间进行。较短的委托代理链条，使得作为初始委托和初始代理人的社区成员和社区政府，能够较快捷、较准确地掌握企业各种信息，便于对企业实行有效监督，从而能够有效降低代理成本。 二是乡镇企业产权代表的一元化。在国有经济中，企业产权被各个行政部门恣意分割、截留，其重大决策权、人事权、财产收益权，分别被企业主管部门、计划部门、人事部门和财政部门分头管理，各行其职。这样就无法把企业绩效与所有者代表的努力和能力联系起来，使其所有者代表无法承担必要的责任义务以及公开合法得到相应的利益，国有资产多头运作，却无人负责，造成国有资产的严重流失。而在乡镇企业中，其产权代表基本上是由乡镇政府一家担任，它们通过控制投资决策权、人事管理权和剩余分配权，全面、直接介入乡镇企业的经营活动，以自身决策行为，享有一定利益与承担一定风险，并对资产保值增值有一定责任。 三是乡镇政府作为所有者代表享有直接产权利益。就国有企业而言，它的主管部门虽然是企业管理者，但却不是企业产权利益的直接受益者，与其利益更密切相关的激励约束在于上级部门。而乡镇企业则具有与国有企业不同的利益结构，在企业剩余的分配中，乡镇政府占有相当大的比重（包括上缴乡村利润、以工补农建农基金、各项社会公益金等等），因而乡镇政府具有更多独立于其上级政府的自身利益，这些利益与企业效益有较大一致性。这样，乡镇政府作为产权代表，在得益于产权利益的激励时，又反过来对企业的效率起着促进作用。 以上分析说明，在现阶段我国乡镇经济采取社区政府所有制形式是一大制度性优势，这就是目前乡镇企业效率明显高于国有企业和城市集体企业的重要原因。 二、乡镇企业股份合作制的制度潜力和制度障碍 从80年代中期起，我国乡村工业悄然兴起了一股股份合作热，这是对传统乡镇企业产权制度的修正和创新。传统乡镇企业转为股份合作制的一般做法是，或将企业的全部资产通过评估，折成乡村集体股，同时再向职工、村民或社团法人等招股；或将企业部分净资产（约占60%以上）划为乡村集体股，余下部分（约占40%以下）折股量化到创办该企业职工身上。到1994年底止，全国实行股份合作制的企业已超过300万家，占乡镇企业总数的12—13%左右。 作为股份合作制，这种制度安排的实质，是在乡镇企业内部引入了个人产权，从而把企业的剩余索取权部分地具体化或对象化到经济组织的参与者身上。这种制度安排，为产权关系的明晰化提供了可能性，为政企分设提供了有力的制度保障，强化了企业职工对集体、对资产的关切度。企业职工既是劳动者，又是企业资产的直接所有者，通过劳动联合和资产联合，形成劳动者财产权利和财产经营责任、劳动利益和资产利益、经营风险密切结合的劳动联合体，从而提供了保值和增殖资产的持久激励，以及他们之间相互监督乃至对经营管理层实施监督的强烈要求。
