我国的乡镇企业，从50年代产生以来，走过了一条“由无到有、由小到大、由土到洋、由低到高”的曲折发展道路，最终成为国民经济的重要组成部分。时至今日，无论是从不可逆转的现实还是从理论上来考察，乡镇发展的历史必然性是无可否认的。 值得注意的是，乡镇企业在几十年的发展过程中已逐渐形成了独具特色的“机制”。实践证明，这种“灵活的机制”有乡镇企业发展的一个重要基础。如何在不损害乡镇企业所具有的“灵活的机制”的前提下，对其实施合理的调控，是一个极为重要的理论和现实问题。下面拟从几个主要方面对此作初步探索。 一、乡镇企业宏观调控的回顾与启示 我国的乡镇企业发端于50年代末创立的社队企业，主要作为农村中的一种副业而受制于乡、村行政组织。六十年代初国务院曾设立人民公社工业管理总局，后来又因社办工业在调整中“下马”停办而撤消；1972年开始有的省、县又在政府机构中设立人民公社企业管理局，有的省由二轻部门管理；1976年国务院正式批准在农业部中设立人民公社企业管理局。所有这一切，只是为了加强对乡镇企业的行政领导，尚谈不上科学意义上的宏观调控。 十一届三中全会以后，乡镇企业奋然崛起，与之相适应，从中央到地方逐步建立了乡镇企业主管部门——乡镇企业局。大农业部成立后，中央主管局便成了农业部乡镇企业管理司。同时随着改革的逐步深入，市场不断发育，包括综合经济部门、城市工业主管部门、经济杠杆部门、统计监督部门等的国民经济调控体系的逐步形成并不断完善。为加强乡镇企业的宏观调控打下了基础。 实践中，乡镇企业的生产建设并未直接列入计划部门的计划当中，乡镇企业局与乡镇企业也无直接的隶属关系（当然一些地方曾出现过平调乡镇企业、给其下达指令性计划等情况，但大多都被纠正），一般时间内主要采取一些行政、税收、信贷等方面的一般优惠政策，充分利用市场机制，鼓励扶持乡镇企业的发展。 当然就基层而言，也曾长期存在政企不分的情况，主要是部分乡镇党组织直接控制乡镇企业，且多注重于与乡镇企业进行利润分割，减少了乡镇企业分配的自主权，加重了其负担。然而从总体上讲，更突出的问题在于宏观调控乏力，尤其是一段时间里对一些重要宏观经济变量规划、引导不够。乡镇企业作为一个重要产业群，保持较高的增长速度是必要的，但也须适度。过度扩张对整个国民经济和其本身的持续发展都会不利。实际所暴露出来的各种问题，如结构的不合理、企业布点的不当、规模偏小等都构成了导致效益递减的深层因素，也表明了政府调控中的种种缺陷。 从政府组织机构上看，似乎已形成了政府调控体系，且政府多次强调要加强宏观调控。由于经济体制处于新、旧体制转换时期，政府职能的转换不可能一下子到位，对计划与市场如何结合尚在探索，国民经济总体的宏观调控仍是一个悬而未决的难题。 鉴于此，乡镇企业宏观调控难免存在以下弊端和难点： 第一，作为调控主体的政府机构设置需深入研究；政府职能及乡（镇）、村的管理职能应予理顺。 第二，调控目标多元化导致各调控主体间欠协调。各专业部门往往从本部门的利益出发，采取所有制差别政策，对乡镇企业采取歧视的态度，通过“定点”等行政手段，限制乡镇企业。乡镇企业主管部门则多从维护乡镇企业的角度出发，强调对乡镇企业的扶持和鼓励，有时又难避免出现保护落后的趋向。另外，许多部门强调宏观调控，多着眼于掌握一定的权力，以与企业分割利益。从而各调节主体间的碰撞磨擦难以避免，使某些政策成为多方妥协的产物，偏离优化目标。 第三，调控职能欠科学、欠规范。一强调加强宏观调控，即会出现以下趋向，或从生产要素获取、人员安置、利益分配等方面直接干预企业，或以“归口管理”的名义将乡镇企业平调给城市工业主管部门，并对其下达指令性计划，导致纠纷和磨擦以及企业活力的窒息。某些地方乡镇企业职能不明确，无所事事，以致不少企业拒交管理费。 第四，调控手段互掣互耗、功能紊乱。首先，由于调控目标多元化及城乡分割二元结构的影响，常出现该控不控、该促不促的紊乱现象，如一些生产长产品的国有企业由于有平价生产要素而供给能维持生存，而一些生产短线产品的乡镇企业却因享受不到优惠而陷入困境。其次，由于某些调控手段失当，导致背离目标的逆向调节，以资金政策为例，84年出现“四行争贷”，一刀切地刺激了乡镇企业过热的发展，而85年紧缩银根，又使一些生产短线产品的乡镇企业举步维艰。另外，不同调控主体和不同调节手段间的互掣互耗现象严重，以盲目布点、重复建厂为例，本应有统一的调控机构和行业发展规划，通过综合运用价格、税收、信贷及必要的开办审批手段，该放的放，该控的控，而实践却偏离倍出。 第五，行业管理问题较多。乡镇企业是一个综合产业群，行业分布十分广泛，行业管理是宏观调控中的一个重大问题。目前我国的宏观调控体系中，政府中承担行业管理职能的是各级专业部门、局，由于政府职能的转变尚不到位，当前还主要是以隶属关系为基础的部门管理，而非面向全行业的行业管理，从而对乡镇企业要么是管理不力，要么就是岐视限制。而较少一视同仁地从全行业的角度进行统筹规划。
