一、问题的提出 1998年以来，经济责任审计从国有企业事业单位逐步扩展到了党政机关，2010年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员经济责任审计的规定》（以下简称《规定》）进一步扩展了经责任审计对象的范围，不仅将经济责任审计的对象范围由县以下党政机关扩展到县以上中央和地方党政机关，而且从一般的党政机关扩展到了国家司法机关。因此，税务机关领导干部经济责任审计也是党政领导干部经济责任审计的重要内容。 实行经济责任审计制度的目的是通过对党政领导干部受托经济责任履行情况的检查、考核和评价，限制领导干部滥用权力，推动干部勤政、廉政建设。但是在目前的经济责任审计中，这种作用的发挥并不尽如人意，在现实工作中普遍执行的是以“财政财务收支”审计为中心的审计模式，审计范围狭窄、内容不完整，审计评价缺乏全面性和客观性。而有的经济责任审计以“合法性”审计为中心的目标，使得经济责任审计的绩效审计目标缺位，这就将经济责任审计引入了可能只治贪而不治懒不治庸的泥潭。其原因主要是对党政机关受托经济责任审计的本质属性、范围内容理论界定不清，对经济责任审计与受托经济责任之间的关系认识模糊，使得经济责任审计评价与绩效责任目标脱节。这些问题在税务机关领导干部经济责任审计中同样存在。本文试图从税务机关领导干部受托经济责任界定，从既治贪又治懒庸的视角，构建税务机关领导干部经济责任审计的评价体系。 二、税务机关经济责任范围和内容的具体界定 1.税务机关是各级政府为代表的公共经济组织中专门履行税务管理职能的“次级”公共经济组织的总称，包括国家税务部门和地方税务部门。根据国家对“公共经济组织”的授权范围和税务机关内部不同管理体制，税务机关可分为承担完整性受托经济责任的“全责型”税务管理组织和承担部分经济责任的“分责型”税务组织。 “全责型”税务管理组织是指依据国家授权和税务机关内部管理体制的要求，承担一个税务机关整体税收事务管理责任和公共资源配置责任的税务征管部门，如国家税务总局、省级国家和地方税务管理部门等。这一类组织的经济责任是由中央和省级地方政府直接授权履行税务管理责任的国家机关，并通过财政预算拨款、基本建设投资、人力资源配置等方式对税务机关实施资源配置，从而实现对其履行相应的业务经营管理授权。通过授权，税务机关必须承担相应的受托经济责任。作为一个“全责型”税务机关，其受托经济责任的范围包括财政财务管理责任、实物资产管理责任、人力资源管理责任、业务经营管理责任四项经济责任。其中税务业务管理责任体现了税务机关职能履行的责任，也称职能性责任，这种责任是任何经济组织的基本经济责任，也是最主要的责任。根据授权，“全责型”税务机关除了承担职能性责任以外，还应承担包括财政财务管理、实物资产管理、人力资源管理三项非职能性责任，即内部资源配置责任。 “分责型”税务管理组织是指依据上级税务机关或地方政府授权，承担部分受托经济责任的税务机关，一般指基层税务机关。根据现行税务机关内部管理体制，“分责型”税务机关一般只承担部分税务管理事务（职能性）责任，不承担或只部分承担资源配置（非职能性）责任，如基层税务管理部门。这一类税务机关的受托经济责任仍然是由国家授权而产生的，即在国家直接对“全责型”税务机关授权后所产生的经济责任，它只是上级“全责型”税务机关或地方政府受托经济责任的一部分。对基层“分责型”税务机关的授权一般分为两种情形： 一是按照我国现行管理体制，对国税系统的基层“分责型”税务机关的授权是一种纵向授权，在国税系统内部，对基层税务部门和税务机关内部的授权一般将“资源配置权”保留在上级国税机关，只对基层税务机关和税务机关内部职能部门授予税收征管事务的职权。 二是对地税系统基层分责型税务机关的授权，是一种由地方政府的横向分权，地方政府对基层税务部门授权一般将“部分资源配置权”保留在地方政府，授予其专门的部门行使，只对基层税务机关授予一定的财政财务管理权和税收征管职权。这种授权情况比较复杂，因为在税务部门或基层政府财政资源及人力资源集中管理的行政体制下，税务机关和地方政府向所属“分责型”部门的授权仅仅是职能性授权，即按照所属税务部门的职能授予相应的业务经营管理权。在现行税务系统的授权体制下，税务系统的内部中层部门和基层税务机关，作为一个“分责型”的经济组织，其受托经济责任范围仍然包含在“全责型”的四类责任框架范围之内，只不过这类税务管理组织主要承担税收征管业务的职能责任而已。 2.税务机关的受托经济责任实质是国家授予一定的管理权限，而由税务机关承担的管理责任。在税务机关四类责任框架下，每一类责任都客观地分为决策责任和执行责任。路杰在他的著作中指出：“决策，就是为了实现一定的目标，提出解决问题和实现目标的各种可行方案，依据评定准则和标准，在多种备选方案中，选择一个方案进行分析、判断并付诸实施的管理过程。” 税务机关实质上就是国家税务管理活动的决策和组织决策执行的机关，税务机关在对所管理的税务活动实施战略决策和战术决策。战略决策是指对国家或一个地区税收管理发展方向和发展远景做出的决策，是关系到国家或地方发展的全局性、长远性、方向性的重大决策，它由税务机关最高层领导做出，具有影响时间长、涉及范围广、作用程度深刻的特点，是战术决策的依据。
