《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。一年多来，审计机关以高度的责任感和强烈的使命感，认真贯彻、积极落实、统筹谋划，深入探索地方党政主要领导干部自然资源资产离任审计，取得了一定成效。通过开展试点，进一步明确了工作思路，对领导干部实行自然资源资产离任审计，开拓了全新的领域。但对领导干部实行自然资源资产离任审计是一项复杂的系统工程，需要在深入研究和主动实践的基础上，科学设定目标和路线图，分步推进、逐步拓展。 领导干部自然资源资产离任审计面临的问题与挑战 审计试点过程中，各地普遍反映：基础理论不明晰、审计所需资料不完备、责任关系不清晰等，是制约这项审计工作顺利开展的主要因素。 一是基础概念不明晰。明确自然资源资产的内涵和外延，是开展这项审计工作的前提和基础。但是，什么是自然资源资产，哪些自然资源资产能够纳入审计范围，如何在实物量核算的基础上对自然资源资产进行价值量核算，仍需要深入探讨。 二是审计所需资料不完备。不同的自然资源分属不同的专业管理领域，有各自的特殊性。在一次审计中，同时获取不同领域的专业资料和数据，对审计组织管理是巨大的考验。此外，在每一类自然资源中，评价其实物量的增减变动情况存在一定的难度。如对地下水量的监测和计量能力的薄弱，需要国土、水利等多部门协作才能完成。难以有效获取审计所需资料，成为开展自然资源资产离任审计的一大挑战。 三是责任关系不清晰。对审计发现的问题准确界定责任，是该项审计的要求和关键所在。因领导干部个人决策失当造成自然资源资产的破坏和损毁等，往往短期内难以显现。如何依法科学合理地确定领导干部任职期间管理、运用自然资源资产过程中所能够行使的权力和应当承担的责任，怎样为开展生态环境损害责任终身追究提供事实依据，还需要在实践中探索。 探索领导干部自然资源资产离任审计的总体思路 明确审计思路，才能保障领导干部自然资源资产离任审计沿着正确的方向推进，才能切实满足各级党委政府、干部管理监督部门、业务主管部门和被审计单位等各方面的需求。 一是分阶段逐步推进。如同经济责任审计制度的建立和逐步健全完善一样，任何新生事物都有一个产生、发展和走向成熟的过程。国家审计30多年的实践经验表明，审计实践创新过程中，既不能畏手畏脚、瞻前顾后，使工作停滞不前；也不应急于求成、追求速度，让实践多走弯路。具体到领导干部自然资源资产离任审计工作，目前应当搁置争论，积极试点，由易到难，摸索路子，总结经验，分阶段逐步推进，最终建立完备的领导干部自然资源资产离任审计工作机制和制度体系。 二是辩证看待自然资源资产负债表的作用。目前，对自然资源资产负债表与这项审计工作的关系，在认识上还有一定分歧。其中一种观点认为，只有先编制出较为完善的自然资源资产负债表，才能开展离任审计。实际上，自然资源资产负债表仅是开展这项审计的重要工具。工具的使用，应当以服务审计目标实现为出发点。从试点情况看，实际仅从各地主要自然资源资产实物量的变化情况和存在的突出问题，就能客观反映领导干部任期内自然资源资产的变化趋势，也能反映领导干部贯彻落实生态文明建设有关政策与决策部署情况，因而可以为有关部门加强干部管理监督和追究生态环境损害责任提供参考依据。因此，目前应当在关注统计部门编制自然资源资产负债表进度情况的同时，结合试点积极探索开展审计工作。 三是讲一步加强对试点工作的指导。党的十八届三中全会以来，各地对探索自然资源资产离任审计工作非常重视，主动性强、积极性高。如内蒙古制订了领导干部草原资源资产离任审计总体方案，山东启动了以海洋资源为重点的自然资源资产离任审计试点。截至目前，全国已有十多个省进行了试点，但试点地区审计机关普遍反映，工作中亟须统一指导和引导，试点形成的经验尚需及时提炼，逐步提升至规律性认识的高度，因此亟须从统一推进的需求出发，在全国范围内做出统一部署的基础上，针对各地工作特色加强分类指导。 分阶段推进领导干部自然资源资产离任审计的建议 鉴于这项任务的艰巨性，为保证这项工作能够按要求有序稳步向前发展，建议采取由易到难、由简到繁、分阶段推进的策略。 从审计对象看，建议先在市级地方政府层面，探索开展领导干部自然资源资产离任审计。领导干部自然资源资产离任审计的对象，主要包括以人为主体的地方政府行政首长和以单位为主体的地方政府，同时涉及市本级及相关区、县级城市（镇）的林业、国土、地质、海洋、测绘、财政、发展改革、规划、农业等主管部门，重点自然资源资产管理、使用单位和有关项目单位。在此基础上，为了全面深化试点工作，应当全面总结已有实践，把各地散点式的经验做法系统化，并将其吸纳进省长经济责任审计中。时机成熟后，再选取特定省份，开展省长自然资源资产离任审计工作。 从制度完善看，持续完善自然资源资产离任审计制度和机制。首先，应当以指导意见的形式，明确指导思想、基本原则和主要目标、审计重点等，在全国范围内统一思想，强化协调沟通。其次，根据已有实践经验，以指南的形式规范自然资源资产离任审计的内容、程序与方法。最后，以党的十八届三中、四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》，以及审计法及实施条例为依据，将较为成熟的做法，以暂行办法等形式，上升至法律法规的层面，从而增强其权威性和指导性。
