一、问题的提出 在中国，审计作为一项宪法制度始于1982年宪法第86条、91条和109条的规定。第86条规定审计长是国务院的组成人员。第91条是中国审计制度的核心，该条与第109条的规定，确立了中国行政型审计制度的基本架构，即审计机关设立在国务院和县级以上人民政府，审计机关的职能是进行审计监督，审计监督的标的是国务院各部门和地方各级政府的财政收支、国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支；审计机关的责任机制是国务院总理领导审计机关，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责；审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。 然而，这一制度在当初入宪时就存有争议。例如，对于审计机关的设置、审计长的地位等就有不同认识。在行宪过程中，审计体制一直是争论的焦点。从表面上看，中国的审计机关隶属于人民政府，人民政府的首长负责本行政区的审计工作，审计机关监督人民政府及其部门的财政收支，有自己监督自己之嫌，于自然公正原理有罅隙。更为严重的是，这一行政型审计体制弱化了审计主体的独立性。因此，针对中国现行审计体制，学界和实务界提出了诸多改革方案，如“渐进改良论”、“垂直领导论”、“独立机构论”、“党的机关论”、“双轨制论”、“立法权力论”等。全国人大代表和全国政协委员在“两会”期间，也曾多次提出有关改革审计体制的议案。不仅如此，实践中又出现了与中国现行宪法确立的行政型审计体制似乎不完全吻合的现象。例如，2009年广东佛山市顺德区进行“大部制”改革，设立政务监察和审计局，且与区纪律检查委员会机关合署办公。对此，有学者认为，改变审计机关的行政隶属关系已经明显违宪。 诚然，综观各国的审计体制，审计机关归属于行政部门的情形，目前已不多见。中国宪法确立的行政型审计体制已历经30多年，面对实践中的改革和理论上的争议，该何去何从？是否需要对中国宪法确立的审计体制进行重新架构？中国审计体制若要转型，势必涉及宪法条文的修正，不可盲动。既然审计体制核心在于审计监督权的独立性，那么本文就从此切入，运用规范分析的方法，厘清中国审计体制的应然面。 二、从组织功能的民主正当性考量审计机关的独立性 中国现行宪法第62条、67条规定，审计长由总理提名、由全国人大或全国人大常委会决定；第86条规定，审计长是国务院的组成人员；第91条和109条规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关。从这些宪法条文的规定看，审计机关是国务院和县级以上地方各级人民政府的组成部门，且要对相应的人民政府负责。这好像与其他的政府组成部门没有什么区别。也正因为如此，中国的审计体制被贴上了行政型的标签，审计机关所应具有的独立性一再受到质疑，乃至改制的提议不断被提起。 其实不然。根据中国《国务院组织法》第8条的规定，国务院各部、委员会的设立、撤销和合并由总理提出，由全国人大或全国人大常委会决定；根据中国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第64条的规定，省级人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。县级以上人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。由此可以看出，作为国家机关的审计机关，与其他的政府组成部门具有本质的区别。中国的审计机关是由宪法直接规定设立的机关、由宪法直接授予其审计监督权，在此意义上，中国的审计机关是由宪法机关；人民政府的其他组成部门则是由宪法所创设的机关根据相应的组织法所设立。审计机关虽然设在国务院和县级以上人民政府内，但它们不能决定审计机关是否设立、撤销或合并。这样的差异体现了审计机关与人民政府的其他组成部门具有不同的民主正当性。 任何国家权力都应具有民主正当性，这是主权在民胡宪法基本原则的实现方式之一。它要求国家公权力行为始终要能成功回应、反映作为主权者的人民胡意志，任何可能干扰其公权力权责的因素都必须加以排除。宪法上的民主正当性有两个不同的层次：第一层是宪法直接的组织与功能上的民主正当性，它通过宪法直接创设国家权力并将该国家权利委托特定组织行使并赋予其特定功能表现出来；第二层是由宪法所创设的国家组织所赋予胡民主正当性，它通过定期改选的民意代表表现出来。 中国现行宪法第2条第1款规定“中华人民共和国的一切权利属于人民”，而作为国家权力之一的审计监督权则由审计机关来行使，那么就有如何确保人民实质性地控制审计监督权的行使，或者说审计监督权的行使如何能够成功回溯至作为主权者人民的意志，即审计机关的民主正当性问题。中国的审计机关由宪法直接设立，其任务和功能由宪法作出规定，因而获得了宪法直接的组织与功能上的民主正当性。这一民主正当性的意义在于，审计机关已被宪法建构为一个具有独立功能的组织，该组织在审计监督领域的意志形成应免受其他政治力量的干预。因此，中国宪法关于审计机关的规定，保障了审计机关在功能意义上的独立，其他机关不能行使该项权力。 由此而生一疑问，既然审计监督权是一种国家权力，而中国现行宪法第2条第2款又规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，那么，全国人大或县级以上的地方人大是否可以直接行使审计监督权？如果仅仅从宪法文本规定的字面意义上理解，可以作出肯定的回答。但是，全国人大和县级以上地方人大也只是宪法创设的机关，作为立宪者的人民通过宪法已经规定其功能，且将审计监督的权力明确赋予审计机关，如果其他机关也可以行使审计监督权，则有违权力分工的宪法基本原则。当然，审计机关行使审计监督权，包括全国人大和县级以上地方人大在内的其他机关不能行使该项权力，并不意味着审计机关可以不对人大负责，可以不受人大监督，就如同人民法院和人民检察院也要对人大负责、受其监督，但人大并不能直接行使审判权和检察权一样。负责、监督，与直接行使权力并不兼容。
