建设生态文明，是关系人民福祉、民族未来的长远大计。节约资源和保护生态环境是我国的一项基本国策。但是，目前我国经济发展与资源环境约束的矛盾日益突出，自然资源配置不合理，无效率使用情况突出，环境污染严重，生态环境状况堪忧，这种形势严重制约着我国经济社会的可持续发展。面对这一关键问题，各级审计机关积极、主动、有效地开展了资源环境审计工作，加强了资源环境审计监督，对维护资源环境安全，推动生态文明建设，促进经济社会可持续发展发挥了巨大作用。但我们也应看到，目前资源环境审计工作存在诸多不足：一是资源环境审计缺乏明确的审计标准和指南，致使该项工作可操作性不强；二是资源环境审计人员知识不够全面，难以把握资源环境的深层次问题；三是资源环境审计是事后审计、被动审计，且局限于资金、财务等合规性审计，没有做到事前预防和事中监督，不能合理、有效地评价自然资源使用效率与效益，并引导自然资源有效配置，不能对环境污染等事项做出预防；四是审计机关没有与资源环境部门进行有效的资源整合，使该项工作成效不明显。为此，本文拟对当前资源环境审计面临的问题及原因予以剖析，并提出相应的对策，以就教于方家。 二、我国资源环境审计发展回顾及经验概括 1.我国资源环境审计发展回顾 国家审计署从成立初期就开始对资源环境审计进行探索。30多年来，我国资源环境审计工作从无到有，先后大致经历了三个阶段。 第一阶段为起步阶段（1983年至1997年）。在这一阶段，国家审计部门刚刚成立，尚未进行专门的资源环境审计，更未明确提出“资源环境审计”的概念，但在其他审计项目中若涉及资源环境审计的资金安全性问题时，针对资源环境审计进行探索和试点，如1997年的三峡工程移民项目的资金审计。这一时期的资源环境审计主要围绕各类环境保护资金和项目展开，对资金使用和项目账目的真实性和合规性进行审计。 第二阶段为探索阶段（1998年至2002年）。经过20年的改革开放，资源环境问题逐步引起国民重视。为了配合国家发展战略，审计署在1998年设立了农业与资源环保审计司，负责组织开展资源环境审计工作，资源环境审计正式提上日程。在这一阶段，审计署从促进环境污染治理和生态环境保护两个方面，组织开展了多项环境审计，涉及诸多环境审计项目，如1998年的水利资金审计和2002年的退耕还草审计等。这一阶段的探索积累了不少审计经验。 第三阶段为发展阶段（2003年至今）。2003年，审计署成立了资源环境审计协调领导机构，组织各专业审计从资源环境视角开展相关行业审计，扩大了资源环境审计的覆盖面，资源环境审计呈现出多元化的态势，逐渐成为一项综合性、系统性的工作。在这一阶段，审计署积极开展资源环境审计实践，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到土地资源、矿产资源、水环境、大气污染、工程建设环保审计。2008年审计署出台审计工作五年发展规划，明确将资源环境审计列为六大审计类型之一，并提出着力构建符合我国国情的资源环境审计模式。2009年审计署发布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践。2012年，审计署发布《“十二五”审计工作发展规划》，提出要加强资源环境审计，推动生态文明建设。2013年，在大气污染日益严重的形势下，审计署将资源环境审计作为政府审计工作的重中之重。在这一阶段，资源环境审计范围不断扩大，审计手段多种多样，在借鉴、学习西方国家较为先进的审计经验的基础上，审计工作取得了较大成绩。 2.近年来资源环境审计取得的经验 经过多年努力，我国资源环境审计积累了丰富经验，主要有以下三个方面： 第一，通过资源环境审计，为资源环境保护制定法规政策等提供了借鉴和参考。资源环境审计工作组在完成审计项目后出具的审计报告，通常会得到主管单位的重视，成为制定法律、法规、政策等的有力依据。譬如，2009年矿产资源专项调查所出具的审计公告，得到了国家领导人的重视，发改委和国土资源部依据公告重新制定了稀土资源的开发、贸易等政策，保护了我国的稀土资源。 第二，通过资源环境审计，查处了严重违法乱纪行为，维护了国家资金的安全。资源环境审计工作与其他审计一样，其目的都在于保护项目资金安全，打击重大违法违规行为。如在2009年国土资源专项审计项目与2010年节能减排专项审计项目中，有180名责任人受到法律制裁，其中36人被追究刑事责任，追回资金262亿元。 第三，通过资源环境审计，各企事业单位完善了资源环境管理工作。通过资源环境审计，审计机关监督各单位严格执行环境保护的相关政策和法规，加强内部管理，完善环境资源管理工作。如在2010年节能减排专项审计项目中，促使12个省、自治区取消了对高能耗、高污染生产企业的土地、税收优惠政策，鼓励生产经营方式的转变，保护了生态文明建设。 从总体上说，我国资源环境审计工作经过30多年的探索，取得了一定成效，为我国经济建设和社会发展做出了较大的贡献。但依据我国建设生态文明的战略部署，还有很多问题亟待解决。 三、当前资源环境审计面临的难题及成因 经过30多年的探索与发展，资源环境审计在我国已经全面铺开，成为各级审计机关的重要工作之一，也取得了较大的成绩。但是，与促进经济社会可持续发展、促进生态文明建设的终极目标相比，还有不小的距离。主要原因是在开展资源环境审计时还存在一些难题。 1.资源环境审计相关制度不完善，法律监督体系不健全 目前，资源环境审计的依据主要是现行的资源和环境保护法律、法规及审计署发布的相关审计条例、办法和意见。这些法律法规初步奠定了资源环境审计的法律地位，初步构建了资源环境审计监督的法律体系框架和雏形。但从目前相关规定来看，尚有许多关键问题没有解决，如没有直接将审计与资源环境保护和监督联系起来，更没有明确审计机关在环境保护监督、检查方面的职能、作用和主要工作内容；在现行法律体系下，审计机关在开展资源环境审计或环境绩效审计时，还会受到审计延伸范围的制约，难以取得直接的、关键性审计证据；在执法上，现行法律法规并未得到很好的贯彻落实，有些地方政府只重视短期的政绩表现，忽视整个地区的可持续发展；很多企业只重视短期利益，忽视企业的长期发展和品牌价值。而资源环境审计由于法律层级较低，法律约束力不强，许多工作甚至是在发生重大资源环境事件后被动开展的，充其量是一种事后监督，并且审计机关缺乏法律上的处置权，因而审计效果不很理想。
