一、政府投资建设项目跟踪审计与跨部门合作理论基础 （一）政府投资建设项目跟踪审计 包括：（1）跟踪审计的基本概念。随着社会的发展，科技的进步，政府投资建设项目规模越来越大，技术越来越新，不仅涉及财务收支管理，还涉及与建设项目有关的各项管理活动，如建筑行业决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理、概预算等，普遍存在工期长、施工过程复杂的特点，资金的管理和使用贯穿政府投资建设项目的全过程。然而，从1982年审计机关成立以来，我国政府投资建设项目审计的主要方式是竣工决算审计和事后概（预）算执行情况审计，这种事后审计极易造成资金在施工过程中的损失和浪费，面临严峻的考验，急需能够扩展到事前、事中的新的审计方式，跟踪审计应运而生。跟踪审计是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资建设项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计，是审计人员以受托责任人的责任履行过程为审计对象，以受托责任人责任履行过程的关键事件节点来划分审计阶段，采用事前监督、事中监督和事后监督有效结合的一种审计方式。从概念中分析，政府投资建设项目跟踪审计具有预防性、全面性、时效性、效益性等特征。基于刘家义的审计“免疫系统”理论，政府投资建设项目跟踪审计防患于未然，注重从源头上发现和制止问题，在项目建设过程中，及时发现可能影响项目质量的问题，凭借跟踪优势，随时解决问题，更好地促进受托责任人“受托经济责任”的切实有效履行，体现相对于传统事后审计的预防性和全面性。同时，在全过程跟踪审计的实施过程中，充分了解建设项目的进展情况、资金使用情况、质量管理情况，出现问题随时报告，边审计边整改边规范，体现相对于传统事后审计的时效性。（2）政府投资建设项目跟踪审计人员存在的问题。一是审计力量不足，审计队伍素质有待提高。跟踪审计涉及从立项到竣工决算的各个环节，为实现对整个建设项目过程的监督与控制，跟踪审计全过程的咨询服务需要投入大量复合型的专业人才，且较其他政府审计项目延续时间长，审计力量的安排直接影响审计工作的广度和深度。然而，政府审计机构内部具备资质的复合型专业人员有限，懂财务的人员较多，懂工程、法律的人员比较少，尤其既懂工程又懂财务的综合人才，审计力量明显不足，这极大地影响了政府投资建设项目跟踪审计工作的整体推进。二是外聘中介机构审计问题。我国法律规定：审计署遇有审计力量不足、相关专业知识受到限制等情形时，可以从社会中介机构和其他专业机构聘请或者直接聘请外部人员参与审计工作。目前，我国政府投资建设项目跟踪审计中存在大量聘请社会审计机构、外包跟踪审计项目的情况。外聘中介机构审计虽然在一定程度上可以缓解跟踪审计审计力量不足、审计队伍素质差的问题，但长远来看，存在着社会审计人员监督管理难度大，审计质量难以保证，审计信息资源无法共享，审计效率低及寻租行为等诸多问题。三是审计人员责任大，风险难以控制。政府投资建设项目具有技术特征复杂、参与主体众多、利益多元化等特性，存在较大利益博弈。同时，政府投资建设项目多为政权设施、市政项目、公共福利性项目等与民众切身利益息息相关的基础设施建设，具有较高的社会关注度，然而，关于政府投资建设项目的信息披露，我国仅在“中国建设项目公众参与网”和“环评爱好者网”相对充足公示，且数据统计结果表示，以高速公路为主的路桥工程分别占公示项目的100%和70%，这表明政府投资建设项目信息的公开和透明度低，信息公开制度不完善，公众难以得到有效和充分的信息，社会难以监督甚至参与政府投资建设项目。这些建设项目的特殊性和复杂性等特点决定了政府投资建设项目属于高风险领域，加大了审计难度，审计人员责任大，风险难以控制。 （二）跨部门合作治理 Kooiman（1993）认为，治理已经不再是政府单一权威对社会进行管理与控制，而是与社会中的行动者居于平等地位的互动过程。Rhodes（1996）强调，治理是一种新的统治形式，强调政府部门与民间部门在平等的地位上共同统治管理社会。John（2001）指出，治理是一种开放的、具有弹性的新决策方式与过程，政府借由网络联结社会上广大的非政府行动者，以对话的方式互动，与非政府行动者进行社会决策，与企业部门、非营利部门藉由网络进行对话的互动方式进行跨部门治理。所谓“跨部门”并非指政府公共部门内部的府际关系。Bryson（2006）认为，跨部门协作的定义为涉及政府、营利组织、非营利组织、慈善团体、社区等的伙伴关系。陈秋政（2008）认为，基于“cross-sectoral”特性的跨部门治理，以“三方协力”的理念，明确将私部门区分为营利部门与非营利部门，用以反映复杂棘手的社会或政策问题，参与者通常来自三个部门。江明修（2009）则认为，以往的研究焦点偏重于国家和市场两部门，在治理理论下，应致力于整合公部门（政府）、私部门（企业）、第三部门（非营利组织）的资源，以共同承担公共责任。总结发现，学术界对于“跨部门”的共性看法，即认为“跨部门”主要涉及政府、市场及社会组织。综上，治理意味政府不再是统治社会的单一权威主体，政府将治理权力和其他社会利害关系人、行动者共享。所谓跨部门合作治理有着一项重要前提，那就是“三方协力”，其强调政府、市场、社会三者共同参与治理过程的相互依赖的动态关系，有效解决公共问题以满足公众需求。 （三）协同效应 所谓协同，即“相互协调，共同作用”，表示在开放的系统中子系统间相互协作，创造出局部没有的新功能，实现力量增值的整体效应，反映子系统间的结合力和融合度。在社会治理科学领域，协同思想应用广泛，继治理方式多元化后，治理主体也出现多元化，突破社会管理的政府唯一主体观，治理主体趋向政府、社会、市场各方共同参与、共同管理。协同效应强调充分调动政府、非营利组织、企业等社会组织各自的资源、知识、技能等优势，实现“整体大于局部之和”的治理功效，实现最大限度的治理功效，是多中心、多主体的社会公共事务治理模式。跨部门合作治理中的“三方协力”即政府、市场、社会三者的协同治理，体现为多元主体间共同采取行动以实现共同目标的复杂合作关系，政府在管理人员与项目的基础上，积极动员、组织不同主体资源，通过信息交流与协调机制达成共识，保持对环境的适应性与灵活性，以实现社会公共利益最大限度的维护和增进，创造最大的公共价值。具体表现为，跨部门合作治理机制作为一种治理方式的变革，能够使政府、市场及社会组织三大主体在公共事务中得到有效发挥，形成一种特定的整合机制，建立具有相互合作共识的协作机制，最大程度的发挥结构性力量，实现不同主体在功能上的互补、行动上的协调及资源上的整合。将跨部门合作应用于政府投资项目跟踪审计，实现审计资源的整合，有助于增强审计力量，提高审计队伍的整体素质。跨部门合作治理的基础是协作，但核心领导的作用不可忽视。跨部门合作治理机制作为一种实现政府、社会及公民三种社会主体资源功能互补、行动协调及资源整合的治理机制，必须坚定政府的核心领导地位，正是这种核心领导机制的存在，对社会审计资源进行有效的监督管理，将其运用于政府投资建设项目跟踪审计，有助于解决资源整合过程中出现的监督管理难度大、信息无法共享、审计质量难以保障、效率问题及寻租行为等。同时，跨部门合作将社会组织（学者顾问团体、行业协会、慈善组织等）引入跟踪审计小组，在实现社会参与的同时，调动了社会公众关注政府投资建设项目实施的积极性，加强公众监督，从而最大限度降低建设项目过程中参与主体寻租行为损害公众利益的可能性，控制项目风险，使得跟踪审计小组更有效更尽责完成审计工作。
