解决行政规范性文件冲突的三种主要途径 目前行政规范性文件监督工作主要依赖于备案审查、文件清理、行政复议这三种途径。 其中，备案审查是指行政规范性文件制定机关将文件提交备案机关备案，备案机关通过审查监督规范性文件的制定工作。虽然根据宪法第八十九条、第一百零八条中的规定，国务院有权改变或者撤销各部、委员会发布的不适当的命令、指示和规章，以及地方各级国家行政机关不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令，但在实践中因缺乏实际操作程序、缺乏相关法律责任的规定，加之各类监督主体自身的原因，各级政府行使对行政规范性文件的撤销权、变更权的实例并不多。 规范性文件清理是指规范性文件的制定机关按照规定程序对规范性文件进行审查，重新确定其效力的活动。目前，这是解决行政规范性文件冲突问题的主要方式，但由于缺乏统一、规范的制度，清理工作主要依赖于相关部门的主动作为，效果难以保证。 另外，行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请。行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。我国现行的行政复议法中规定，行政复议中，行政相对方对其他规范性文件的复议请求只能附随违法具体行政行为一并提出。因而以行政复议方式能够发现并解决的行政规范性文件仅限于行政主体以该文件为依据作出了具体行政行为并影响到了相对人利益的情况。这种对行政规范性文件的案中附带审查的规定，在很大程度上制约了行政复议制度对行政规范性文件的监督力度。 由于审计机关权限问题，对规范审计工作以外的其他行政规范性文件之间存在冲突的，审计机关也不能直接运用上述途径解决。因此，亟需探寻一种适合的方式来解决这一问题。 审计促进解决行政规范性文件冲突的路径选择 应遵循的原则。笔者认为，解决行政规范性文件之间冲突的方式，可参照行政法规、部门规章、地方性规章之间存在不一致时的解决方法。根据《立法法》的规定，行政法规的效力高于部门规章和地方政府性规章，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。比照这一规定，行政规范性文件的效力级次一般应以制定该文件的行政主体的级次确认，即在效力等级上应确定上级行政机关的行政规范性文件的效力高于下级行政机关的行政规范性文件、同一行政机关制定行政规范性文件具有相同法律效力、特别规定效力优先于一般规定的基本原则。因此，对于不同级次行政机关制定的行政规范性文件之间存在冲突的，一般应当以制定文件的机关在相关领域的权限高低作为依据；对于下级制定的特别规定与上级制定的一般规定存在冲突的，应当注意下级制定的特别规定是否经上级许可，对经过上级许可的，可以认为下级特别规定具有优先效力；同一级次单位制定的行政规范性文件之间存在冲突的，应提交该相关单位的共同上级予以协调解决。同一单位制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，需由制定机关解决。 可采取的具体方式。鉴于目前审计机关自身权限和手段，审计促进此类问题解决应与审计工作实际相结合，范围也应限于审计范围内事项所涉及的相关规范性文件。而根据不同的冲突类型，审计机关的处理方法也应有所区别。 第一，对于同级政府不同部门制定的规范性文件存在冲突的，如审计项目的被审计单位为该同级政府，则可以将此类作为管理问题直接向政府提出，督促整改；如果被审计单位仅为其中某一部门，则可将相关问题向该级政府汇总上报，结合实际情况，提出审计建议；如果被审计单位为下级政府、部门或其他相关单位，则需将此类问题向上级审计机关报告，由上级审计机关汇总报送同级政府并提出审计建议。 第二，对于不同级政府或部门制定的规范性文件存在冲突的，此时需要注意，相关文件之间存在冲突的内容是否为法律、法规或上级政府部门所许可的范围之内，即是否属于地方或部门自主权限范围。对于未经许可，制定的规范性文件与上级相关规范性文件存在冲突的，应予以特别关注。同样，考虑到被审计单位的级次问题，如果被审计单位为制定相冲突规范性文件相关部门或政府时，该问题可直接向被审计单位提出，督促整改；如果被审计单位为相冲突的规范性文件共同约束的单位时（如省级政府相关部门制定的文件与上级部门的规范性文件存在冲突，而被审计单位为该省县一级政府或其相关单位的情况），则可将此类问题向上级审计机关上报，由上级审计机关汇总报送同级政府并提出审计建议。 第三，对于同一政府或部门制定的规范性文件存在冲突的。如果被审计单位为该政府或部门，则可以将此类作为管理问题直接向政府提出，督促整改；如果被审计单位为同级其他相关部门，则需由审计机关汇总情况转送制定文件的单位并提出审计建议；如果被审计单位为文件制定单位的下级政府或部门，则可将此类问题向上级审计机关上报，由上级审计机关汇总报送制定文件的单位并提出审计建议。 应注意的问题。要完善相关制度，规范处理方式。目前，对于审计工作中发现的行政规范性文件与法律、行政法规相抵触的，有明确的处理依据。根据审计法中的规定，审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应当建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。但是对与行政规范性文件之间存在冲突的，尚无规定明确的处理规范，实践中也没有成熟的做法。因此亟需从制度层面明确审计如何促进解决此类问题，包括应采取的措施、基本程序、整改检查等内容，以充分发挥审计职能，促进整改。
