[中图分类号]K27 [文献标识码]A [文章编号]1000-5072(2014)10-0001-10 “澳人治澳”属于“一国两制”下的创新产物。由于本身具有创新性与政治性的特点，它必然经过一个从无到有、从有到优的发展适应过程。而适时适当的回顾、反思是必不可少的。“澳人治澳”正迈向15年，基本法规定的高度自治50年不变，已走至1/3。从50年的发展战略看，15年是一个相当重要的发展时刻，适时回顾及反思有利于总结发展规律和检讨自身发展不足，有助于及时制订下一个15年的“澳人治澳”战略规划。从文献看，学界对“澳人治澳”15年的成功落实几乎是一致持肯定看法(杨允中，2014；饶戈平，2014；杨开煌，2014)[1]1，278[2]9[3]13。不过，这看法更多偏向较宏观的政治层面。然而，“澳人治澳”的成功不但要严格贯彻落实“一国两制”与基本法的相关规定，而且要在基本法相关规定赋予的高度自治权下，做好“澳人治澳”。所以说，“一国两制”的成功内涵应包括政治与治理两方面。从本人手上掌握的文献看，有关特区管治问题的研究不少，但从“澳人治澳”治理层面结合“一国两制”政治层面的研究相对较少，而以“一国两制”下“澳人治澳”为题的相关反思文章更为鲜见。问题可能出现在学界一直是政治层面思考凌驾于治理层面思考，不排除把“一国两制”成功落实等同于“澳人治澳”成功治理。经过15年的发展，是时候分开来看。这正好是通过“澳人治澳”研究“一国两制”成功实践的最佳时间点与切入点。本文将从治理层面对“澳人治澳”15年的绩效进行回顾，并因应一些治理不足、缺位提出一些反思。 学术界从政治层面对“澳人治澳”15年的成功落实几乎是持一致肯定看法。为了避免重复研究，本文不再从政治层面论述“澳人治澳”15年的成功实践，而选择在治理层面进行相关回顾。由于治理层面牵涉广泛，本文将集中从政治、经济、社会的治理进行相关描述以及治理绩效分析。 (一)政治发展的回顾 从秩序和持续性角度来看，“澳人治澳”15年的政治发展，总的而言，政治发展相对稳定。从秩序看，政治秩序可解读为权力、权利的依法执行，不管是政府权力抑或居民权利。过去15年，一方面，澳门特区没有发生重大的政治性事件，如政治动乱、权力突变等。即使2006年发生轰动一时的“欧文龙事件”，以及今年发生“反高官退休补尝法案”，也没有触发政治动乱和权力突变。此外，由于澳门特区政府贯彻落实“一国两制”与《澳门基本法》相关规定，在中央的信任下，基本法赋予特区的高度自治权正有序地运行，政治互信基础日益巩固。从中央到特区，以至特区内部，政治秩序有条不紊，权力自上而下地有效运作。另一方面，特区内部虽有不少政治诉求，如提出普选行政长官、高官问责制、立法会间选制度改革等，但这些诉求符合基本法和本地法律赋予居民自由表达的权利，完全合法，所以它没有影响，也没有干扰整个政治系统的运作。在“澳人治澳”15年下，特区政治秩序是井然有序的。从持续性来看，政治的持续性可解读为政治不中断下权力的顺利交接。过去15年，在“澳人治澳”下，澳门特区政治没有发生中断，权力交接顺利。2008年，特区政府落实了基本法第23条立法；2011年，为了与时俱进地推行民主政制，特区政府向人大常委会提出修改第47条、第68条及附件一、附件二规定。附件一修改：选举委员会人数由300人增加至400人，附件二修改：立法会直接、间接议席分别增加2个，经过五部曲，2012年6月30日，全国人大常委会通过有关申请，澳门立法会随后于2012年8月29日完成相关立法程序，2012年9月3日，时任行政长官崔世安签署命令，公布了这两个法律文件，澳门政制发展正式迈前了一步。此外，澳门特区经历了3次权力交接，第1次是时任行政长官何厚铧连任，成为第二任行政长官，第2次是权力移交至第三任行政长官崔世安，第3次是现任行政长官崔世安连任。由于基本法对参选行政长官设有一定门槛，故3次连任都是在没有竞争对手下顺利交接权力，并没有发生政治不持续发展问题。 在政治发展相对稳定下，“澳人治澳”15年的政治治理绩效并没有因为政治相对稳定而有较突出的表现，相反更有政治问题边缘化现象。从政治学看，政治改革的核心主要有三方面：权力改革、政制改革、公共行政改革。从权力改革看，关键是权力再平衡。我们不能一刀切地认为特区政府过去15年没有推行权力再平衡的权力改革，但从一些司局级的官员15年来毫无变动来看，这种权力再平衡的权力改革是十分微不足道的。而在微不足道的权力改革下却发生了巨大的“欧文龙贪腐案”，大致上反映出权力再平衡改革的失败。从政制改革看，重要的是行政长官选举制度、立法会选举制度，司法制度独立。过去15年澳门在政制改革方面也作出了努力，推进了行政长官选举制度和立法会制度的修订。行政长官产生委员会由原来的300人增加至400人，立法会的直选、间选议席分别增加两席。司法制度继续保持了较高的独立性。改革绩效是循序渐进和有目共睹的。但循序渐进的改革似乎未能满足社会要求，包括行政长官产生委员会的广泛代表性、立法会间选制度的认受性和直选制度的公正性，社会一直存有极大争议。从公共行政改革看，其改革治理绩效取决于公务员系统的专业性、制度性、组织性。可以说，过去15年，特区政府在公共行政改革方面是不遗余力的。例如2006年颁布《公务员公积金制度》、2007-2009年推出公共行政改革路线图、2009年制定第14/2009号法律(《公务员职程制度》)、制定第15/2009号法律(《领导及主管人员通则的基本规定》)，2010年制定第24/2010号行政法规《澳门特别行政区主要官员通则》、第112/2010号行政命令《澳门特别行政区官员守则》，2011年颁布第23/2011号行政法规《公务人员的招聘、甄选及晋级培训》等。但社会普遍对这些改革绩效评价一般，如主要官员通则没有形成有效约束的高官问责制，公务员的职称制度没有形成一种向上激励、公务人员的招聘、甄选及晋级培训没有产生一支专业化的公务员队伍等。正如有研究指出，特区政府成立14年来在公共行政改革和公务人员制度改革上取得了一定成绩。然而，工作表现评核制度并没有完全调动公务员士气和积极性，而官员问责在一定程度上也没有办法得到全面落实，有待改善(杨允中等，2014)[4]142。 综上可见，就过去15年澳门的政治治理绩效综合权力改革、政制改革、公共行政改革而言，一些核心的改革大部分未能经得起发展所需的检验，绩效未如理想。
