一、提名委员会提名机制是香港政制发展中最根本的焦点问题 回归十七年来，香港社会围绕《香港基本法》第45条规定的行政长官最终由普选产生的目标的“时间表”与“路线图”一直争议不断，行政长官普选成为香港政制发展的焦点问题之一，而普选时的提名委员会提名机制又是其中最根本的焦点问题。 按照基本法第45条的规定，行政长官的产生最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。全国人大常委会于2007年12月29日通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，该决定明确了2017年是可以开始实行普选的最早时间，而且先普选行政长官，立法会议员普选随后。这意味着香港“双普选”时间表的确定。决定还规定，行政长官普选时的提名委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会须按照民主程序提名若干名行政长官候选人，由香港全体合资格的选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命，从而确定了实现普选的“路线图”。在上述框架基础上，香港社会需要进一步讨论解决的主要有三个问题，一是提名的民主程序具体内容是什么，二是提名委员会提名行政长官候选人的人数以多少名为宜，三是提名委员会组成参照现行选举委员会的模式组成，但在规模和小界别构成上可否调整及如何调整。由此可见，未来政改方案如能在上述三个主要问题上达成共识，行政长官普选的如期实现，应当是一件顺理成章的事情。 然而，在2013年香港社会开始讨论未来普选具体方案过程中，出现了几件具有重要影响的事件。一是1月16日港大法律学者戴耀廷发表《公民抗命的最大杀伤力武器》，呼吁发动占领中环运动来施加压力，试图以这一“杀伤力”更大的武器争取反对派所谓符合国际标准的真普选(戴耀廷，2013：A16)。二是3月6日，中共中央政治局常委俞正声对出席两会的港澳地区政协委员表示，“如果出现和中央政府对抗的力量，离心离德的力量在香港执政，对香港不好，对国家也不好。”他强调必须保证爱国爱港力量在香港长期执政(郑治祖，2013：A23)。这一表态引起了香港社会的热议。三是3月21日由12个香港泛民主派政团联合成立“真普选联盟”，主张普选不能有筛选，真正有广泛代表性的提名委员会应当由香港选民以一人一票选出，公民提名符合基本法。如果政改方案达不到普选的国际标准，就要发动大规模的抗争行动。四是3月24日，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在深圳对香港建制派议员发表讲话，明确表达了香港选行政长官一定要选出爱国爱港的人、中央政府不能允许与中央对抗的人担任行政长官的原则立场(乔晓阳，2013：1)。乔晓阳的讲话很有针对性，就是针对香港泛民主派担心普选行政长官时的提名委员会一定会有“筛选”、“预选”功能而提出公民提名的图谋①。公民党主席余若薇反对特首选举中的筛选，认为提名委员会组成和运作必惹争议，建议参选人获得5万选民提名后，便可自动取得提名委员会提名(吴美君，2013：A08)。公民党党魁梁家杰认为未来普选的提名委员会，应确认那些取得足够市民提名的参选者具有特首候选人身份。余若薇在一个电台节目中批评中央想通过提名委员会的预选功能筛走不愿意接受的人选，斥责这是“假普选”，煽动市民参与“占中”与之抗争(郭浩文、徐海炜，2013：A22)。而更为激进的学民思潮于2013年8月提出的“全民提名”方案，方案完全不接受基本法规定的提名委员会制度安排，主张普选必须让每个市民有平等的投票及提名权，强调提委会应由香港所有选民组成，提名门槛为10万名选民联署②。真普选联盟则提出三轨制提名方案，方案肯定提名委员会直接提名参选人外，还要求允许公民提名、政党提名，提名委员会须予以确认(邹平学，2014：35)。 应看到，“全民提名”方案的实质是无提名委员会，明显违反基本法和全国人大常委会的有关决定，不值一驳。但承认提名委员会提名机制的双轨制及三轨制公民提名方案却有相当的迷惑性。细察支持赞成公民提名主张的所谓国际标准、基本法无禁止、符合民主程序、基本法隐含了公民提名路径、符合现实民意、不应排斥不同政见者的六个比较重要的理据，它们并不成立，因为它们不符合法律、法理和政治逻辑，且会导致对提名委员会实质提名权的削弱，甚至剥夺提名委员会的自主权(邹平学，2014：35-41)。与公民提名主张相呼应的诉求还有：反对中央领导人提出的行政长官应当由爱国爱港者担任的观点，认为这是普选制度之上的政治僭建。极少数人还主张爱国与爱港可以剥离。但是，香港是中央人民政府直辖下的一个特别行政区，其行政长官选举只是地方选举。没有一个国家会允许治下的地方选举产生与国家制度抗衡的反对力量。根据基本法，行政长官由中央任命，中央的任命是实质性的，行政长官要对中央负责，也要对特区负责，故不允许与中央对抗的人做行政长官是“一国两制”和基本法的应有之义。根据基本法的规定，行政长官必须依法宣誓拥护基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区③。 不难看出，香港社会对行政长官普选办法中提名委员会提名机制的法律依据和制度理性存在重大分歧，行政长官普选时的提名机制已经成为阻碍香港社会达成政改方案共识的关键问题。为解决纷争，很有必要从学理上、法理上阐述和论证提名委员会提名机制的法律依据及制度理性。 二、行政长官普选时提名委员会提名机制的法律依据 行政长官普选时的提名委员会提名机制的法律依据有二：一是香港基本法有关规定，二是全国人大常委会有关决定。 (一)《香港基本法》第45条的含义 《香港基本法》第45条有三款规定，分别是： “香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。” “行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。” “行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。” 1.关于第一款的含义 这一款是关于行政长官如何产生的一般性规定，内容包括：(1)行政长官在当地通过选举或协商产生；(2)由中央人民政府任命。需要注意的是，选举也好，协商也好，其产生的候任人选并未具有立即产生行政长官的效力，而任命才是产生行政长官的实质性程序。比如基本法附件一第五条写的是选举委员会“投票选出行政长官候任人”，1990年全国人大制定的特区第一届政府和立法会产生办法里使用的是“推举第一任行政长官人选，报中央政府任命。”所以，在中央的实质任命之前，产生的只是行政长官候任人或者人选。
