预算法作为国家预算管理的基本法律，对国家政治、经济生活有着极为重要的影响。新预算法明确了我国现行政府预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算共同组成的基本格局，也给出了其相应的功能定位。一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，是我国现行预算体系中的主体版块，本次预算法修订的82处修改中，有79处不同程度地涉及一般公共预算。结合新预算法相关条款的变化，除以往财政收支审计中应关注的常规问题外，一般公共预算审计还应重点关注以下几方面内容。 关注预算约束 新预算法的立法宗旨之一是“强化预算约束”，即强调预算法定程序的规范性和预算执行的严肃性。约束有外在约束和内在约束两种。预算的外在约束来自于人大及审计等机构对预算各环节监督审查程序的有效执行上，这种制度安排可以最大限度地降低部门的自由裁量权，压缩灰色利益寻租空间，有效增强预算的约束力和严肃性。 审计应高度关注预算的执行情况，具体包括以下两个方面：一是预算法定程序的规范性。主要关注是否存在未经法定程序擅自调整预算或者无预算支出的情况，检查预算调整方案有无报人大审批、方案获批后有无报上一级政府备案、政府债务有无向当地人大报批等程序性问题；要关注地方政府报送的预算草案细化情况，检查本级一般公共预算支出的编制是否按规定要求细化到项或款级科目；还要检查地方政府在预算执行中有无擅自制定使财政收支发生增减变化的政策或措施。二是预算信息的公开透明。预算本质上是一种财政分配权，除了接受人大以及审计监督外，预算还应自觉接受群众、舆论等社会监督。这方面主要从检查财政部门是否按照预算法规定的内容、时间、范围和要求向社会公开有关信息，有无对本级政府财政转移支付安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明等方面着手，同时还要特别关注应公开未公开事项的原因。 预算的内在约束更多地体现在预算收支的依法合规操作方面，是一种内生于预算收支及管理全过程的自我约束机制。新预算法第十三条规定的“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，相比修订前的内容，新条款表述更加强调必须以人大批准的预算为执行依据，更加强化预算执行的法定约束。这首先体现在预算支出的规范性。新预算法规定，各级政府部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。审计应重点关注财政部门及有关单位在资金支出使用过程中是否存在不同预算科目、预算级次或者项目间的资金调剂使用，是否存在虚列支出、以拨作支，是否存在超范围支出或改变预算支出用途，是否存在套骗取财政资金或利益寻租行为等问题。 其次，预算收入的规范性体现在征收环节的合法合规性。主要关注地方政府有无违规向预算收入征收部门和单位下达收入指标，检查执收部门是否存在多征、减征、免征、缓征预算收入或者擅自制定收费项目，有无人为调节收入进度，有无截留、占用或者挪用预算收入、是否及时足额上缴国库等方面的问题，还要关注一般公共预算年度执行中出现超收或短收时的相关处理情况。 再次，关注政府收支行为的规范性。新预算法规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，即要求建立完全意义上的全口径预算，禁止存在游离于预算外的政府收支，杜绝任何形式的不规范收支行为。新预算法在立法宗旨中强调“规范政府收支行为”，具体有三个层面的含义。一是预算编制层面，要求各级财政部门严格按照政府收支分类来规范财政收支编制工作，注重各级政府间预算的制约性和协调性。二是收支管理层面，要求各级政府实行严格的“收支两条线”制度，从源头上杜绝“小金库”或账外账等“体外循环”现象的发生。三是收支执行层面。所有收支项目都必须以批准的预算为执行依据，杜绝一切形式的乱摊派或乱收费等自定政策收入扩张行为，也不允许存在任何未列入预算项目的支出行为。 关注专项转移支付 专项转移支付制度主要服务于实现国家特定的宏观调控目标。新预算法规定，按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。中央专项转移支付资金审计历来是国家审计的重点内容，是每年财政审计大格局的主要组成部分，也是弄清中央专项资金使用政策效果的直接渠道。因此，审计还可以从专项转移支付生命周期的不同阶段入手，重点关注以下内容。 设立依据是否充分。主要检查是否存在依据部门规章或通知设立的专项资金、是否存在个别市场竞争机制能够有效调节的事项却同时设立了专项转移支付。 设立专项的可行性。专项转移支付一般对应于国家支持或扶持的特定事项，特别是对扶持特定产业发展的专项资金，审计应重点分析专项是否有助于培养经济潜在增长动力、优化经济结构或者释放市场活力，资金投向是否符合国家相关产业的发展规划，投入资金量是否能满足国家扶持产业的核心领域、关键环节和重要技术需要等方面。 存量资金的处理情况。主要检查相关部门或单位有无按照新预算法规定的要求盘活存量资金，比如连续两年未用完的结转资金有无作为结余资金管理，其上一年预算的结转结余资金有无按照相关规定进行办理。还要关注一般公共预算的结余资金是否及时补充到预算稳定调节基金中去。
