中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，强调要深入推进依法行政，加快建设法治政府。审计法、审计法实施条例和《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，对于国家审计机关作为执法主体进行处理处罚的职责、权限和依据做了阐明和界定，为我们准确理解并正确行使审计处罚权提供了依据和指南。然而在审计实践中，对审计法和审计法实施条例中所规定的审计机关行政处罚主体资格产生了若干争议或误解，影响到审计实践中对被审计单位违法违规行为的处罚，这不能不引起我们的关注。 行政法中的“职权法定”原则及其要求 依法行政最核心的要求就是“职权法定”，所谓职权法定，是指行政机关及其工作人员的行政力必须有法律的明确授权，不能自行设定。行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律明确规定的职权范围内活动。非经法律明确授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。如行政处罚法中规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”以及规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》也明确要求：“有关部门不得擅自增加或者扩大本部门的行政执法权限”。 按照“职权法定”原则的要求，行政机关权力体系内部各部门，应当按照彼此之间由相关法律法规明确划分的分工分别行使其职权、履行其职责，而不能擅自扩大本部门的职权范围。审计部门作为政府的重要组成部门，也应当按照职权法定的有关要求，在宪法和法律明确规定的职权范围内依法审计。 国家审计机关行政处罚主体资格的界定 宪法是调整和规范审计监督活动的基本法律依据，而审计法和审计法实施条例则对审计机关及其工作人员的职责、权限、审计程序等做出了具体的规定和要求，其中审计法和审计法实施条例中都对审计机关的审计处理处罚主体资格做出了明确界定。 按照审计法和审计法实施条例的有关规定，审计机关做出行政处理处罚必须满足以下三个要素：对被审计机关违反国家规定的财政收支、财务收支行为；在本部门法定职权范围内，即按照法律、行政法规明确赋予的职权；依照法律、行政法规的有关规定，也就是指按照有关法律、行政法规规定的条件、程序和要求。这里特别需要指出的是，按照“职权法定”原则的要求，审计机关的审计处罚权应当有法律、行政法规的明确授权，既在相关法律、法规的条文里明确指出审计机关可以作为执法主体做出处罚的情况下才能行使，否则不能处罚。 国家审计机关行政处罚权的适用范围 按照行政法“权责统一”原则，行政机关的职权和职责是相对应和密不可分的，相当于一枚硬币的两面，只有法律赋予了行政机关相关职权，行政机关才承担相应的职责。为了确保相关职权职责的履行，法律随之赋予了相应的行政执法和处罚手段，执法和处罚手段是依托于有关行政职权职责存在的，不能脱离有关行政职权职责，片面强调执法和处罚手段。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一，即行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一”。也就是说，只有在行政机关依法被赋予相关领域或行业的管理权限的情况下，该行政机关才能拥有并履行相关的行政执法及行政处罚权，如果没有被赋予相关权限，也无法行使相关的行政处罚权。按照权责统一的要求，审计机关在没有被相关的法律、法规明确授权的情况，是不具有相应的执法和处罚手段的，也就不能擅自引用相关法律法规的规定进行审计处罚。 审计法中的相关规定只是赋予了审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支行为“依照法律、行政法规的规定”进行处理，也就是说引用这一条并不能成为作出具体审计处罚的直接依据，还必须依照其他法律、行政法规中的处罚的具体规定来提出处罚意见，这样才能把握好审计机关与其他执法部门之间处罚尺度和标准的一致。对于法律、行政法规中没有明确审计机关作为违法违规事项的审计处罚主体的，审计机关无权实施审计处罚权。因此，审计机关在行使审计处罚权时，应明确并把握好以下几点： 一是明确审计机关作为执法主体的具体法律、行政法规的规定作为作出审计处罚决定的法律依据。如《财政违法行为处理处分条例》就明确了财政部门、审计机关和监察机关是共同的执法主体。 二是明确审计处罚对象是否属于审计监督范围对象，非审计监督对象如民营企业、个体工商户等，对其存在违反财务收支及以其他违法违规行为问题，应移送有关部门处理。 三是明确受处罚行为是否属于违反国家规定的财政、财务收支行为或者违反审计法的行为，否则，审计机关无权处罚。 四是明确只有在财务收支行为违反了相关法律、法规或规章的明文规定，但有关法律、法规或规章均未提及对该行为的处罚方式时，可以依据审计法实施条例第四十九条第一款规定作出审计处罚决定。
