跨越三届人大，历经四次审议，有“经济宪法”之称的预算法完成了20年来的首次大修。实践中，预算法既是国家审计的重要法律依据，也是国家审计致力于改革完善的重大财经制度。新修订的预算法，凝聚了改革共识，转化了审计成果，为我国建立现代预算制度提供了较好的法律基础，也将对国家审计的重点内容、功能拓展、评价依据、审计处理、审计公告等产生重要影响。 全口径预算入法，审计重点内容进一步深化 预算完整性是审计工作的基本目标之一。为推动实行全口径预算、严肃财经纪律，审计机关长期将预算外资金、超收收入等作为审计监督的重点内容。新预算法明确将预算外资金、财政超收收入等纳入预算管理范围，深化了预算完整性的内涵，从法律层面上明确了预算资金审计的内容和范围。 正式实行全口径预算，进一步拓宽审计覆盖面。新预算法的出台，让原预算法框架下的“预算外”资金彻底退出了历史舞台。取而代之的是明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并具体指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等内容。这一改变，把政府的全部收支装入了法律制度的笼子里，拓展了财政收支审计的内容和范围。 跨年度预算平衡机制确立，审计重点需进行相应调整。新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，按规定设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。由此，审计长期重点关注的财政超收收入在资金安排使用上终于有了明确的法定用途。随着跨年度预算平衡机制的逐步建立，审计对预算调整权的监督重点将从超收收入的安排使用转向跨年度预算平衡规模、中期财政规划的合理性。 地方政府债务入法，债务审计依据进一步明晰 是否允许地方政府举借债务始终是预算法修订的难点和焦点，而近些年来我国地方政府债务问题也受到了海内外的高度关注。迄今为止，审计署已根据国务院要求组织实施了三次政府性债务审计，审计结果表明，目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。 此次预算法修订，在严格控制风险的前提下有限度地放行了地方政府举债，并对政府债务问题作出明确规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。毋庸置疑，新预算法对地方政府债务“开明渠，堵阴沟，建防火墙”的政策思路，使地方政府债务管理套上了预算监管的“紧箍咒”，也为今后债务审计的实施和评价提供了明晰的法律依据。 政策审查入法，审计的政策评估功能直待拓展 十八届三中全会提出：审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。为此，新预算法对预算编制提出了更高的要求，对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求。比如，审查预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；审查对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等等。新预算法还重点规范了专项转移支付，强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。 上述新内容必将拓展国家审计的作业领域。可以预见，随着审核预算的重点逐步向支出预算和政策拓展，社会各界对审计机关的政策评估功能将提出更多的需求和更高的期望。在政策评估这一新兴领域，人大监督与审计监督将出现众多契合点，有利于形成合力，真正建立协同合作的工作机制，最终推动我国预算监督体系的不断完善与发展。 政府财务报告入法，审计的鉴证功能亟待加强 为贯彻落实十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的要求，新预算法第九十七条明确规定，“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。建立权责发生制政府综合财务报告制度是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，将从根本上突破传统财政决算报告制度仅报告当年财政收入、支出及盈余或赤字的框架，能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，从而全面反映各级政府的财务“家底”。 国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，为充分发挥“免疫系统”功能，必然要对政府综合财务报告进行审查并出具鉴证意见，揭示各级政府在财政预算管理、收入成本管理、债务融资管理、财务核算、资金运行效果等方面存在的问题。随着政府综合财务报告制度的逐步建立和完善，国家审计也要调动审计力量推动鉴证式审计业务的发展，这对审计资源整合及审计人员素质提出了更高的要求。 支出预算约束硬化，审计处理与问责进一步细化 为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，针对现实中存在的奢侈浪费问题，新预算法做出了严格规定，厉行节约、硬化支出预算约束。如第十二条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第三十七条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。
