自我国发展彩票公益事业以来，对彩票公益金的审计一直备受关注也饱受质疑。实际上，彩票公益金审计公告需要包括内容：审计概况、主要问题、审计建议与整改情况。一般情况下，多数审计文件只关注前半部分内容，而对“整改情况”则较少关注，无法起到向公众解释和说明的作用。审计结果也显示，一些地方民政部门对体育彩票公益金的使用情况未进行客观的绩效评估，公益金运作模糊、去向存疑。 一、中国彩票业的经济特征与体育彩票公益金的统筹失范 1.中国彩票业的经济特征解析 （1）中国彩票业的市场与行政属性。中国彩票的发行和销售，是在行政指导下完成的，要以市场为中心，围绕消费者（彩民）的心理和需求，借助政府的行政组织与行政手段加以推动。实际上，彩票发行初期是带有浓厚的计划经济色彩的，当时市场发挥的作用十分有限，几乎完全依靠各级地方政府组织完成，即便成立了彩票中心，专门负责彩票的发行和销售工作，彩票中心还是依附于民政部门与体育部门，以市场化和企业化的方式加以运作。从这个角度看，我国彩票业具有政府行政垄断的烙印，是政企融合机制的产物，行政性市场垄断的特征十分突出。 （2）彩票产业具有明显的自然垄断性。彩票作为我国发行的有价凭证，因其对发行机关的严格限定，使其具有资源稀缺的特征，加之存在规模及范围经济效益，使之与其他物品和服务区分开来。这种因技术理由或特别的经济、政治因素而发行的凭证就具有了强烈的自然垄断色彩。实际上，中国彩票业之所以具有自然垄断的特征，其根本原因在于政府的自主制度选择，这样既能够预防和控制彩票发行市场、规避因失灵而带来的风险，也能减少社会负面影响。无论是中国福利彩票还是体育彩票，其规模经济性已十分明显。比如，这些彩票中心都已经建立了全国联网的彩票发行系统，这一系统的初始建设成本较高，但在运营的过程中只会产生微量的边际成本，由此形成的全国范围内的发行和销售网络，能够有效降低成本，其范围经济的特征也十分明显。 2.中国体育彩票公益金的统筹失范 对体育彩票公益金来说，从设立到今天已经极大地推动了我国全民健身与竞技体育的发展和进步，从资金层面上弥补了办公和活动经费的不足，有效遏制了计划经济时代对公益金截留、挪用等不规范操作现象，彩票的发行和销售也逐渐迈入正轨，与国际博彩业的要求越来越契合。但从审计、权利等宏观层面与制度层面看，我国体育彩票公益金还存在统筹失范的缺陷：①由于体育彩票发行和主管机构并未对其公益金的使用做出明确说明，开奖、领奖等环节也备受消费者质疑，为此，消费者或者社会公众对“公益”的理解产生了歧义，认为体彩公益金只肥“公”而不“益”民。这从一些高标准运动场馆的重复建设、体育项目设置的闲置与浪费以及一些运动项目收费不合理等现象中就可以看出来；②体育彩票作为一种特殊的商品，通过政府购买公共服务制度完成彩票的市场化是不现实的，也无法收到积极的效果。这样一来，一些低收入者就无法参与到体育活动之中，即便有机会参与，也会因政绩导向使得公益金最终流向竞技体育方向，公众体育会被严重弱化；③较长一段时间以来，体育主管部门对体育彩票公益金的使用情况一直在做必要的评估，但是这些评估大多集中在“事前”，对“事中”和“事后”的评估往往欠缺，只注重体彩公益金的使用与完成情况，对于取得了何种效果则并不关心，这种缺乏科学依据的评估工作使得体育彩票长时间备受质疑；④虽然体育彩票的销售点遍布全国各地，但与之密切相关的体育彩票公益金不被人们所认知，大部分人（彩民）无法了解彩票公益金的用途，也无法获知这些资金的最终去向。即便一些地方体育主管部门在其官方网站上公布过彩票公益金的使用范围，但并未公开其使用结果，使彩民对国家公信力产生了质疑。 二、体彩公益金的审计盲区与原因分析 1.体彩公益金的审计盲区 以往，体彩公益金将其合规性与合法性作为审计重点，但在公益金的分配和使用方面却表现不足。比如，公益金是否被科学合理地分配，公益金是否用在了必要领域、使用效果是否达到预期等。此外，体彩公益金的使用效果需要经过长期评估之后才能显现，而对于那些除直接效益和短期收益之外的间接效益、长期效益等，则存在明显的时滞效应。当然，一些审计机关对体彩公益金审计时，也因审核制度和监督机制的缺失，难以定期进行跟踪审计。这样，被模块化的公益金审计就难以对其实际绩效进行科学、准确地评估，审计结论也难以真正反映资金的使用效果。而在对体彩公益金进行绩效审计的过程中，审计指标往往构成一个复杂的体系，其中不但列支了分配指标、使用指标、短期指标和长期指标，且经济效益、社会效益相关的指标也会位列其中。而那些非财务指标和长期指标以及与社会效益相关的指标则较少被重视。在这种情况下，如果审计人员的知识结构与审计思维模式受限，就难以完成高效的公益金审计工作。 2.体育彩票公益金审计失灵的原因分析 （1）缺乏独立的监管机构。目前，我国并没有建立起较高层次的体育彩票立法机制，其根本原因在于，体育彩票发行销售的相关各方都对利益有直接、明显和相互独立的追求，不同部门之间的利益极难得到协调，部门利益的分割状况十分严重。而在对体育彩票公益金进行规制和管理时，由于滞后的审计手段导致规制主体、执法机构与被规制对象之间缺乏必要的制衡和约束，原本“三位一体”的监督和管理体系被严重破坏。这样一来，体育彩票相关部门的存在状态扭曲了彩票发行机构的角色，致使体育彩票的监管和审计处于真空状态之中。 （2）按照我国国务院的相关规定，体育彩票市场的监管机构是财政部，由国家体育总局主管。实践表明，这种“二元分割”式的监管制度安排难以产生良好的监管效果，即便对其公益金进行绩效审计也会困难重重。这是因为，在中国现有行政管理体制与法制环境中，体育彩票的这种监管模式具有显著局限——内部监管难以有效防范违规行为，外部审计无法深入到内部获取完整、准确的审计信息。更为重要的是，体育彩票的发行和销售具有显著“政企合一”的特征，国家体育总局垄断着体育彩票的发行权和销售权，自己既是“裁判员”又是“运动员”，既是审计者也是被审计者。这种双重角色扭曲了政府定位，使之既在市场之外充当监督者，又在市场之内从事经营活动。
