一、问题的提出 保障房是社会保障体系的重要组成部分，党的十八大报告明确提出要加强保障性住房建设和管理。习近平指出，“十二五”规划提出的3 600万套保障房要全力完成。在不考虑通胀因素的前提下，完成这一任务整体需要资金约4.7万亿元。从资金筹集的渠道来看，保障房融资渠道呈现多元化，除财政资金扶植之外，民间资本、金融产品的介入增添了多样性。但在资金实际筹集过程中，政府财政资金投入是保障房资金筹集的主要渠道。 目前保障房建设资金筹集和管理不够规范，存在未足额提取或安排保障性安居工程资金未完全落实相关优惠政策，未按规定拨付、使用或管理专项资金等问题。在保障房资金使用过程中，施工单位存在“低价竞标，高价结算”的高估冒算现象，虚报工程造价，造成资金的浪费流失。随着中央和地方政府对于保障性安居工程的资金投入不断加大，公共财政资金的使用效率成为资金管理的重点。然而，目前公共财政资金预算拨款与投资效果相脱节，资金使用的监督和评价机制缺乏，这导致保障房建设资金使用效率低下，不利于“民生工程”的建设和整个社会的和谐稳定。 国外开展绩效审计的经验表明，绩效审计综合运用多种方法，能够明确财政资金使用的标准，有利于加强资金使用的效率。审计署“十二五”审计工作发展规划明确提出“全面推进绩效审计，提高财政资金经济性、效率性和效果性”。该规划还提出构建和完善绩效审计评价及方法体系，2013年底前建立财政绩效审计评价体系和方法体系。然而由于绩效审计在我国开展时间较短，审计人员还没有真正从传统合规性审计理念阶段过渡到绩效审计理念阶段，在审计实践中，审计内容和审计标准不清楚，绩效审计方法和技术的运用较少。现行的绩效评价缺乏理论指导，缺乏绩效具体表现、指标衡量的理论依据，再加上绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以完全统一，这些情况导致评价指标体系的制定缺乏科学性，处于评价指标体系核心的评价指标很不完善并且缺乏横向的可比性。审计实践中，各地开展的绩效审计自行设计评价指标，评价结果也没有形成相对应的数据库。现有的公共工程投资绩效审计评价指标体系尚未达成共识，更何谈专门针对保障房资金管理领域的绩效审计评价指标体系。 鉴于以上分析，构建专门针对保障房资金管理领域的绩效审计评价指标体系，客观评价并加强保障房资金管理，有着重要的现实意义。 二、相关文献述评 目前国内学者针对保障房及其资金管理的研究，还没有涉及保障房资金管理绩效审计，更多的学者着眼于宏观层面的公共工程与公共工程投资的绩效审计领域。公共工程是具有明显福利性的公共产品（廖晓阳，2010）。保障房建设资金筹措与投资以中央和地方财政资金投入为主导，同时保障房是社会保障体系的重要组成部分，具有准公共产品的属性，因此保障房项目应属于政府公共工程的范畴，保障房资金管理绩效审计也应该纳入政府绩效审计的范畴。保障房资金管理绩效审计的研究可以借鉴公共工程投资绩效审计的相关研究成果。 一些学者从公共工程资金管理的定义和性质出发研究资金管理的绩效。然而公共工程的建设规模、项目类型和资金来源都存在显著差异，尤其是在目前投资多元化的格局下，因此公共工程资金管理绩效评价应该走出财务审计的局限（郑德亮，2009）。时现（2003）认为公共工程投资绩效审计通过筹资时期的绩效审计、投资分配时期的绩效审计、投资运用阶段的绩效审计和投资回收阶段的绩效审计反映出来。 关于公共工程投资绩效审计评价指标体系的研究，学者主要从体系构建原则、评价指标、评价方法等核心内容进行研究。对于评价指标体系的构建原则，有学者认为按照系统理论的方法构建，并且结合外部环境因素（乔锦，2009）。特别是以基础设施建设为特色的大规模投资，其绩效评价指标体系的构建应遵循全面性、综合性、灵活性、可持续发展、建设性等五个原则，从相关性、经济性、效率性、效果性、可持续发展能力和合规性这六个方面建立大规模投资绩效审计评价指标体系（王世成、武国，2010）。 对于绩效审计评价指标的选择，公共资金效益审计评价体系应当包括用于评价被审计对象的经济性、效率性和效果性的审计评价指标（朱靖、郑伦卉，2006；刘建英、贾欢，2009；章刘成，2009）。评价标准应既包括指导性的合理的总体评价标准，也要有针对不同类型审计对象的具体评价标准（车嘉丽，2006）。予以评价的指标群应该涵盖多层次、多角度，定量和定性指标体系相结合（张宏亮、肖振东，2007；侯尧文、曹广明，2007）。也有学者基于平衡计分卡模型选择评价指标（付同青，2008；于吉全、孙晓霞，2009；刘建英、吴文忠，2010）。还有部分学者根据投资项目的具体程序或内容构建评价指标体系（郑艳茹，2005；毛明利、张忍干，2006；李文明、李虹，2009）。 对于绩效审计评价方法，目前许多学者采用加权计分的评价方法，根据实际审计情况，对选定的评价指标打分，再通过主观赋权的专家打分法或者客观赋权等权重计算方法对分数加权计量。采用这些方法具有一定的科学性，但是操作程序复杂，不易于方法的普及，并且在实际审计过程中这种方法的适用性有待检验。创新指标评价方法、提高方法的科学性也成为许多学者研究的重点，有学者引入多层次灰色模糊评判方法构建评价体系，统一量化定性指标，以此减少误差（王慧、欧阳日辉，2011）。 综上所述，由于公共工程投资项目绩效审计的对象千差万别，目前科学合理、实用的投资项目绩效审计评价指标体系尚未形成。学者们关于公共工程投资项目绩效审计评价指标体系的研究各有侧重，目前尚未达成共识。保障房资金管理与公共工程投资管理存在共性，但保障房资金管理又有其特殊性。构建保障房资金管理绩效审计评价指标体系必须充分考虑保障房建设项目的特性。
