工业革命以来随着科学技术与工业化的迅猛发展，人类物质生活极大丰富的同时，也出现了全球气候变暖、臭氧层空洞、酸雨、水污染、大气污染等环境问题，环境与发展二者的关系成为国际社会关注的热点。本着实现国家善治乃至全球可持续发展的理念，自上世纪60年代以来，世界各国开始不断采取措施治理环境问题，分享环境治理信息，制定环境评价标准，环境审计也由此应运而生，它主要包括财务审计、合规性审计和绩效审计三方面内容。与前两种审计侧重于监督微观领域环境资产负债的公允性不同的是，环境绩效审计更侧重于监督政府环境管理活动的绩效状况、环境政策的遵循情况、环境项目的经济性、效率性、效果性等。1995年，最高审计机关国际组织（以下简称INTOSAI）第十五届开罗大会首次正式提出，鉴于环境污染、破坏和环境保护已成为国际社会日益关注的问题，各最高审计机关在行使本身审计职责时应充分考虑环境绩效问题。 在我国，为了适应人民群众对良好生态环境越来越迫切的期待，党的十八大报告把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体战略布局，保护生态环境、促进绿色发展成为国家现代化建设的突出问题。环境绩效审计在中国的发展始于本世纪初，由于起步晚、环境问题复杂等原因，一直未能摆脱理论体系支撑不足，实践发展滞后的困境。《审计署“十二五”审计工作发展规划》要求，未来五年应进一步完善环境审计理论体系，充分发挥国家审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，促进我国环境保护、和谐社会建立和经济可持续发展。2013年10月，INTOSAI第二十一届北京大会首次明确最高审计机关的使命和目标是促进良治，国家审计是国家治理的重要组成部分，审计机关应更好地为国家治理服务。至此，国家治理理论为环境绩效审计的发展提供了系统的理论基础和强劲的发展动力，推动审计从原来的“事后治理”发展到对环境影响的全过程监督，从被动的“选项检查”发展到主动积极参与，从微观个体企事业单位的监督发展到对政府部门环境项目评估及政策执行的及时反馈，其目标在于增强决策有用性，提升国家的整体环境治理能力。 一、我国环境绩效审计的实践分析 环境绩效审计在我国的发展最早可以追溯到1994年国家审计署通过《中国21世纪议程优先项目计划》，要求各级审计机关应审查环保资金的使用情况及效果，围绕国务院所属的环境保护部门以及政府管理的环保专项资金的真实性、合法性、效益性进行审计监督。但环境绩效审计在我国真正进一步发展则得益于2003年后绩效审计的全面开展。为了更好地分析我国环境绩效审计的实践现状，本文收集并研究了2003～2013年以来国家审计署发布的15个审计结果公告，发现有如下特点： （一）环境绩效审计虽起步晚但发展迅速 我国第一例环境绩效审计结果公告出现在2006年，是对重点流域水污染防治项目至2003年年底的实施情况和2003年污水处理费与排污费的征收管理使用情况进行的审计。随后，围绕环保资金使用的真实性、合法性和效益性开展了一系列审计，直至《2010年第5号公告：103个县农村饮水安全工作审计调查结果》，在关注环保资金使用的问题之外，审计还发现农村饮水安全工作机制和制度不够完善等机制体制上的缺陷，提出相应的审计意见和建议。审计的发展已经从单纯意义上的查找问题发展到了找出深层次原因并提出合理化建议以增强审计结果的决策有用性。同时，审计的内容在逐步丰富，如《2011年第11号公告：20个省有关企业节能减排情况审计调查结果》等是对政府监控环境法律法规遵循情况的审计，《2009年第14号公告：“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果》等是对水污染防治效果的审计，《2012年第29号公告：关于环保领域34个利用国外贷款项目绩效情况的审计结果》等是对环境项目执行情况进行的审计。此外，审计覆盖面在不断拓宽，如《2013年第25号公告：5044个能源节约利用、可再生能源和资源综合利用项目审计结果》中审计范围扩大到18个省等。环境绩效审计的步伐在不断加快，在2006年至2013年期间，我国几乎每年都会进行一项甚至几项环境绩效审计，成为环境审计的主要发展方向。在发展过程中，环境绩效审计越来越高度关注经济发展需求与资源环境约束问题突出反弹等风险隐患，促进资源环境相关政策制度的落实，切实维护资源环境安全，促进生态文明制度建设。 （二）环境绩效审计内容以环保资金的使用为主线 环境绩效审计项目大部分围绕环保资金的使用情况开展，发现的问题也大多集中于资金使用的不规范，如未按规定使用专项资金，挤占挪用专项资金等。环境绩效审计项目重点调查专项资金的使用情况及效益，以环保资金的使用为主线，进而分析判断相关环境措施的效果，对于环境项目本身的效益分析却涉及较少，仅在《2006年第1号公告（下）：重点流域水污染防治资金审计结果》中列明存在部分项目运行效益不高的问题，这使得这些审计或审计调查本质上更趋同于财务审计，没有真正跳出财务审计这个圈圈，也从一个侧面表明了我国环境绩效审计项目更多的是建立在财务审计基础上开展的经济性、效率性、效果性审计，是一种财务审计与绩效审计相结合的综合型审计。
