近年来，土地财政造成的社会经济问题越演越烈，尤其是失地农民问题、高房价问题和地方官员腐败等，与土地财政密切相关。2014年8月，我国启动了全国范围内的土地财政审计，此次审计的范围广，审计范围一直到县级；审计的年度包括2008至2013五年；审计内容多，包括土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况等。因此，此次审计也被称为“大审计”。本文梳理了土地财政审计的内容，分析了土地财政的危害，并在此基础上探讨了土地财政审计的作用。 一、土地财政与土地财政审计 1.土地财政的含义与本质 土地财政就是指政府依靠土地而获得的收入，具体包括政府关于土地和房产的各种税收和政府出让土地使用权而得到的土地出让金。而与农民有着直接利益关系的土地财政就是地方政府出让农村集体土地而获得的土地出让金。从表面上看，土地财政是地方政府以土地换取收入的过程，但是究其本质，是地方政府通过向企业租赁土地而取得的土地出让金，也就是地租。对于地方政府而言，在任政府通过土地出让获得了财政收入，预收了未来的公共财政收入，财政问题得到解决，但能够出让的土地资源总是有限的，继任政府无地可卖，将陷入更加艰难的境地。 2.土地财政审计的内容 土地财政审计泛指对土地财政收入进行的审计，而土地财政最主要的收入来源就是土地出让金，同时还包括与此相关的土地征收和土地储备等。土地出让金是地方政府通过出让等方式让渡国有土地使用权而获得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。 土地财政审计主要包括对征地补偿费的分配、使用和管理等情况进行全过程的审计监督，其中建设用地审批环节涉及土地开发整理资金的征收，土地出让收入征收，土地出让支出和土地出让收入管理四个方面为重点审计项目。 二、地方政府土地财政的现状与危害 1.土地财政的现状分析 我国地方政府对土地财政的依赖度高，财政收入大部分都是依靠出让土地获得的高额土地出让金收入。地方政府土地出让金在2011年达到3.1万亿元顶峰，约占全国财政收入的29.99%，2012年在持续调控的影响下，降至2，8万亿元，占到全国财政收入的23%；而2013年又有抬头的趋势，猛增1.2万亿元；作为表明地方政府依赖土地财政的重要指标，2013年国有土地使用权出让收入再创新高，突破4万亿元，达到41266亿元，同比增长约45%。2013年地方政府的土地出让金收入约3.9万亿元，占国有土地使用权出让收入的95%；国有土地收益基金收入1259.67亿元；农业土地开发资金收入234.3亿元；新增建设用地土地有偿使用费收入699.22亿元。占到全国财政收入的30.2%。2014年1至6月累计，全国国有土地使用权出让收入21129亿元，同比增长26.3%。 地方政府通过刺激和发展房地产业、建筑业来增加税费收入。房地产业和建筑业这两个行业几乎是全国大部分省市地方政府税费贡献最多的行业。这是因为，在我国的房地产开发的各个环节中，有9个税种都完全归地方政府所有，具体而言包括城建税、营业税、教育费附加税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、印花税、耕地占用税和契税等，仅有企业所得税和个人所得税由地方和中央分享。在这种情况下，地方政府自然有刺激房地产业发展的强烈愿望。在房地产税费构成中，土地出让收入占比不断增加，为地方输送大量的资金，在支撑地方政府的经济发展。以安徽省为例，2000年至2011年的12年中，房地产税的增幅有10年高于当年地方政府收入的增加幅度。其中，2011年的房地产税费占到安徽省地方政府收入的55.75%。此外，与土地有关的行政性收费也十分庞杂，且透明度很低，政府土地部门、财政部门及其他各类部门的收费，名目混乱，去向哪里，如何使用，都无据可查，却数额巨大，2007年发改委针对北京、石家庄、济南、广州、成都、西安六市的一次涉企收费检查显示，土地部门违规收费已高达10.97亿元。显而易见，房地产和建筑业税费收入成为促进地方政府收入增长较大的来源。 土地储备中心在土地财政中起着非常重要的作用，其作用已经超出了成立时界定的土地供应保障的范围，作为地方政府垄断和控制土地市场的工具。地方政府将农民的集体土地纳入储备范围，并对这些土地进行招拍挂等市场化运作，使市场上的土地供不应求，造成土地价格虚高，房地产商囤地，造成土地资源闲置。全国各个城市到底有多少块土地在地方政府以房地产开发的名义出售以后被闲置了起来，细查下来恐怕数量不少，以海南省为例，截至2014年7月底，共处置闲置土地1105宗13.24万亩，按面积计算的处置率为95.1%，按宗数计算的处置率为96.1%。其中，土地闲置时间最长的达20余年。 地方政府卖地还债的情况比较严重。中国经济研究院联合研究并发布“我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告”。报告显示，从土地财政依赖度，也就是“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”来看，23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有偿还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来偿还。占比最小的三个省份，分别是甘肃，土地依赖度为22.4%、河北22.13%、山西20.67%。这意味着，即使对土地偿债依赖度较小的省份中，也至少有1/5的债务要靠土地来偿还。
