作为国家治理结构中的重要组成部分,自1983年审计署成立以来,我国国家审计已经走过了三十年的发展历程。随着社会主义经济体制的不断完善,政治民主的逐步加强,以及审计技术的快速发展,审计职能也发生了很大的变化。我国最高审计机关是国务院的组成部门之一,每年国务院政府工作报告都会包括当年工作任务和政府自身建设等内容,对当年政府职能、民主化建设、依法行政、政风建设等方面将要施行的工作举措和工作计划进行详细阐述,其中也包括对审计机关的工作部署。笔者从审计发展历史的角度,根据历年政府工作报告中中央政府对于国家审计职能的表述,将审计职能的发展阶段进行划分,探讨各个阶段的特点以及形成原因,并对演化规律进行总结,以期为准确把握我国国家审计的发展规律,为未来的发展战略作出合理的安排提供理论基础。 一、我国国家审计职能演化分析 结合我国国家审计的发展历程,我们可以将国家审计职能的演化划分为财政监察、参与宏观经济调控、政府内部控制、国家治理工具四个阶段。 (一)财政监察(1983~1987) 成立之初的审计署,与从财政部独立出来之前的国家审计职能基本相似。在审计署成立大会上,国务院副总理田纪云就审计机关的职责做了特别说明,归纳起来就是解决搞活经济但不乱,促进经济效益提高,维护财经纪律。可见当时审计主要的功能仍然是财政监察,只不过,监督力度相对较大,监督层面更加宏观。造成这种现象的原因主要有两点:一是审计人员大部分是从原来财政系统调入的;二是当时国家审计的职责还不够明确。 财政监察职能主要体现在两个方面。一是维护财经纪律。1984年《政府工作报告》指出:“要改进国家的计划指导,发挥财政、税务、物价、银行、审计、统计、工商行政的监督管理作用。对违反财经纪律的,要严肃处理。真正做到大的方面管住管好,小的方面分开放活。”这是国务院第一次在政府工作报告中提及审计,对审计的职能定位是维护财经纪律。二是服务于国企。在违反财经纪律不严重的地方,审计机关抓一些经济效益方面的审计。1987年《政府工作报告》要求审计对加强企业管理的基础工作、厂长的经济责任方面实行监督。审计机关通过对国有企业开展审计调查,查明原因,提出建议,为企业扭亏为盈发挥重要的作用。 (二)参与宏观经济调控(1988~1994) 1988年开始,中国经济出现明显的通货膨胀,物价水平大幅度上涨,经济秩序混乱。中央领导层认识到这种情况是由于社会总需求超过总供给、经济过热造成的。1988年9月,中国共产党第十三届五中全会提出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针。1989年召开的全国审计工作会议提出“治理经济环境、整顿经济秩序,是今后两年改革和建设的重点”。1992年,李鹏总理进一步指出“审计机关在中央层面工作重点主要是对国务院的综合经济管理部门、经济监督部门进行审计”。 这段时期的《政府工作报告》,始终把审计与宏观调控紧密联系在一起,要求审计在推行宏观经济管理的改革、保障社会的正常秩序和国民经济的健康发展、促进对外贸易的健康发展等方面发挥监督和调节作用。1989年更是明确指出“健全审计监督制度,是加强宏观调控的重要内容”,并且明确对审计机关的工作作出指导。审计工作重点转到宏观管理服务上来,标志着我国审计事业进入了一个新的发展阶段。 (三)政府内部控制(1995~2007) 《中华人民共和国审计法》1994年经第八届全国人大常委会第九次会议通过,1995年开始施行。《审计法》有两大亮点:一是实行“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度;二是审计机关实行“两个报告”制度,即审计机关对本级各部门(含直属单位)和下级政府预算的执行情况、决算情况以及其他财政收支情况进行审计监督。审计机关应向国务院或本级人民政府提交审计结果报告,国务院和地方人民政府应向本级人民代表大会提交审计工作报告。 1998年之后的“审计风暴”对中央各部门的违纪违法问题进行了披露,制约了中央各部门的权力。1999年,国家审计制度创新,开展经济责任审计,加强对领导干部行使权力的监督,将经济责任落实到个人,对规范领导干部的权力运用起到了积极的促进作用。2003年12月,审计署发布了面向所有社会公众的审计结果公告,使得政府信息更加透明。 这段时期《政府工作报告》中提到的要发挥审计监督作用的领域有勤政廉政、国有企业和金融机构领导人经济责任、治理腐败、预算执行、政府系统内部监督、权力运行、反腐倡廉等,并且要求“各部门都要加强内部管理,积极配合和支持审计、监察部门依法履行职责,对于发现的问题要认真整改”。这一要求促使政府运用审计进行互相制约,加强内部行政控制;另外,将审计工作结果向人大报告,迈出了寻求政治控制的第一步。国家审计功能向政府内部控制方向演进。 (四)国家治理工具(2008~至今) “国家治理结构中需要一个环节来保证国家经济社会的健康运行,审计正是这样一个环节,充当保障国家经济社会健康运行的免疫系统,这是国家治理结构的必然安排”。在宪法秩序不变的情况下,将国家审计定位为国家治理的工具更为妥当。中国的体制转轨和社会转型正处在一个关键时期,其中关键是政府改革,中心是政府职能转变,建立一个有效政府。政府治理的目标朝着高效政府、责任政府和透明政府的方向改革,行政型国家审计的制度设计决定了国家审计机关与政府的关系是一种辅佐关系而非对立关系。审计者与被审计者为实现国家的有效治理,相互支持,加强合作,最终实现善治。