一、“三公经费”使用中存在的主要问题 “三公经费”是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。“三公经费”长期居高不下，已成为社会关注的重点。目前，在“三公经费”管理中主要存在以下问题： 1.公车配备超标，使用和管理失控。在公车配备上，据国家财政部统计数据显示，当前我国超编配车率已达50%以上。有的单位以各种理由按领导数量配车，有的单位则假借工作特殊需要超编配车，有的不符合配车标准或所配车辆已经达标的单位采取“灵活方式”向下属单位或管辖单位借车，有的单位甚至以“高费用”租用豪华车辆；在公车使用和管理上，公车私用现象十分普遍。据调查报告显示，公车三分之一时间公用，三分之一时间领导及家属私用，三分之一时间司机私用。 2.公务接待虚实不分。一是公款消费种类多。检查考核、学习考察、协调资金、接风送别、请示汇报、表彰奖励、会议庆典等等，而且总能找到“合理”的理由。二是公款消费档次过高。有的官员把接待标准与客人的地位相联系，进高档馆子、抽高档烟、喝高档酒，更有甚者在吃喝接待过后，还安排洗澡、按脚等“夜生活”。三是公款消费存在假接待、乱接待以及将其他费用打入接待费等问题。如私人请客吃饭，家庭聚会等都算在了政府的账上，花国家的钱，办自己的事。 3.公费出国旅游现象严重。近年来，公款出国（境）旅游之风盛行，而且屡禁不止。有的社团组织假借对外学习、交流、考察和学术研究等名义组织公费出国旅游；有的虽然是国家或单位正常安排的出国团队组织，但为了达到游玩的目的，也会采取变更原来安排的行程和路线等手段，使之变相成为公费旅游。 二、“三公经费”长期居高不下的成因分析 1.预算支出不断加大。虽然我国已经进行了多次机构精简，但一些部门本位主义思想严重，没有形成精简高效的改革理念，致使大的机构数量略有减少，但小的机构却增加了很多，陷入了一个“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的机构调整怪圈，而这个规律性的怪圈成为了降低“三公经费”的主要障碍。 2.法制意识淡薄，特权思想严重。一些领导的“官本位”意识比较严重，法制观念淡薄，认为自己为国家效力了、贡献了，吃点喝点用点都不算什么。可以说，这是“三公经费”过高的思想根源。 3.缺乏有效的管理监督。一是由于部门单位财务制度和内控制度不健全导致内部监督弱化。因为领导具体掌握“三公”消费的权力，直接上级不愿查，同级部门不便查，而下级部门又不敢查，因此监督管理工作及相关制度形同虚设。二是外部监督管理不到位。根据现行法律法规规定，在没有授权委托的情况下，一般的社会中介机构如律师事务所等并没有权力对行政事业单位的“三公经费”进行检查。三是社会监督意识薄弱。一方面是由于社会公众缺乏监督的积极性，知情权维权意识淡薄；另一方面则是预决算缺乏有效的公开机制，公开内容不全、不细，在某种程度上也影响了社会公众对监督的积极性。四是能够进行“三公”消费的群体多为领导，领导具有消费决策权，致使监管无法到位。 4.标准和规范不统一。在公众普遍呼吁加强“三公经费”管理的社会形势下，中央和地方也出台了一些管理制度，如财政部颁布的《党政机关公务用车预算决算管理办法》（2011年），审计署发布的《2012年中央预算执行和其他财政收支审计报告》等等。但这些管理制度目前仅局限于中央各部门和各地方政府所属部门这个层面。这种制度缺位是“三公经费”浪费、失控的根本原因。 5.对预算和审计的约束力不强。一是预算安排过于粗放。我国的“三公经费”在财政预算中隶属于公用经费，而相关的法律法规并没有规定统一的“三公经费”支出标准，导致“三公经费”在使用中有极大的自主权。二是在预算执行方面缺乏有效的监管。现有的财政制度重拨款，弱管理；重支出，轻效益，导致预算执行监管能力缺乏。三是由于预算不够公开、透明，导致多半公款消费不明不白，令审计人员“无从下手”。四是经费来源较多，包括预算内安排和预算外安排等多种渠道，按现行财务制度的相关规定，有需要进入决算的、也有不需做决算的，使得“三公经费”具体消费额度难以控制和掌握。五是财务报销和审计制度不够完善。六是预算编制者和执行者集于一身，人大等一些监管部门实质上难以发挥监督作用。 6.治理措施缺乏。“三公经费”的消费权力主要集中在领导干部身上，领导干部既是“三公经费”的管理者，又是执行、监督者。可见，“三公经费”是一种具有“中国特色”的领导特权，管理措施乏力是“三公经费”治理难有实质性突破的根本原因。 三、加强“三公经费”审计监督管理的对策建议 1.同级审计中不能回避对“三公经费”的审计。加大“三公经费”的审计力度，政府支出公开内容要逐步细化到“项”级科目，特别是各部门的行政经费，包括公费出国（境）、公务接待、公务用车、会议支出等等，都要详细公开。另外，公开制度要有法可依，有据可循。所报支出要经得起人大的监督，更要经得起公众的监督。在同级审计过程中，不能回避对“三公经费”的审计。应扩大审计范围，继续做好已开展的专项资金同步审计工作，据实反映其筹集、分配和到位情况，真实揭露具体实施使用过程中存在的问题，并提出有针对性的意见。 2.加强对“三公经费”的审计监督管理。①加强法制建设，加大对“三公经费”违规行为的惩戒力度。改革开放30多年来，我国经济实现了跨越式的发展，在GDP大幅度提升的同时，政府的行政成本和“三公”消费也在快速增长，一种新的腐败形式慢慢暴露在公众视野中。对违反规定使用“三公经费”的应该视情节轻重追究直接责任人和主要领导责任，给予行政记过以至撤职处分，构成犯罪的，应该依法追究其刑事责任。②发挥绩效考核作用，严控“三公经费”持续增加。将“三公经费”使用效益情况公开化，并作为考核领导干部政绩的重要指标，有利于控制“三公经费”的使用，杜绝浪费，有效发挥资金的效益。③加强“三公经费”制度建设，完善各项内控机制。政府应对“三公经费”进行全面审计，通过一系列的制度性措施，让权力寻租、虚假报告等现象无处藏身。在公车购置及使用方面，应该加大改革力度。由于我国地区经济发展不平衡，可区分不同地区，实行分地区管理，比如在部分地区推行公车改革，实行公务用车货币化补贴时，可以在部门预算中安排“交通补贴”或者根据各单位的工作性质及工作量分不同档次划分车补。在公务接待方面，可实行公务接待报批制度。按先后顺序，严格按照章程申请。比如在接待前先填制《接待报批单》，经审批后再进行接待。笔者认为，在公务员公费出国（境）方面，应严把审批关并实行严格的备案制度。同时要制定严格的公款报销审批程序，这样既可以有效减少“三公经费”开支，更有利于增强政府的公信力。④加强审计预算及改革，完善“三公经费”公开监管制度，提升政府公信力。可以将“三公经费”公开，所谓的公开不是单纯的对内，而是指既要在单位内部公开，又要在门户网站上公布，以达到随时接受社会和公众监督的目的。一是要改革当前的预算制度。立法工作部门要依照全国人大常委会五年立法规划和年度立法计划的要求，督促有关方面加快立法步伐，推动改革急需的、重大的法律及时出台。要解决预算编制时间短、编制内容粗放、编制方法较落后这三个根本问题。对“三公经费”项目必须加以细化，比如支出项目、标准和定额。同时还要实行预算的全面公开和透明。二是要真正发挥人大对财政预算的监督管理职能。改变目前政府“三公经费”难以监督的现状。三是在现有政府收支分类科目的基础上，为“三公经费”设立专门的核算科目，比如“公务接待费”、“装备购置费”、“因公出国（境）费”等等，对其进行专门核算。四是要全面推行部门预决算公开。比如在细化部门预算的基础上，主动向社会公开年度预决算情况、各项资金安排情况（包括单位总体资金安排情况、“三公经费”安排情况等）、各项资金实际支出情况，是否与年初预算安排、项目、资金额度保持一致，使用效果如何等。使财政预算透明公开，政府及各部门的财政预算完全毫无保留地向公众展示，并接受公众查询和质疑。如我国香港地区，其一个部门在网上公开的财政预算情况、支出明细竟然多达数百页，细化到“一张公务用纸”、“一张桌椅的修理”。⑤强化审计监督，确保“三公经费”使用效益最大化。“经费——用途——绩效”是“三公经费”审计的经典路线图，绩效是问责的基础和前提，因此“绩效”也是审计监督的着力点和侧重点。一是要加强内部审计监督，其中包括制定单位的内控制度，进行不定期内部审计，确保“三公”消费符合财务和预算安排。另外还需改进管理方式，规范“三公”消费决策程序，进一步防范管理风险和财务风险。对审计中发现的违法乱纪事实，应及时予以揭露和披露，以严肃预算纪律，规范“三公经费”支出的合法合规性，提升“三公经费”的使用效益。二是应加强外部监督和社会监督。采取公开、答复等各种措施满足公众对“三公”消费的知情权、监督权，接受公众监督并依法依规邀请社会中介审计对“三公经费”进行审计。重点审核“三公”消费是否转移至下属单位列支或摊派到企业报销，以及“三公”消费是否转移到会议费、培训费等科目隐匿，各附属单位是否存在“小金库”、账面所反映的是不是“三公”消费全部内容等，这是“三公经费”事后审计的重要手段，且外部审计监督更具公信力，对公众怀疑的内容更具说服力。三是通过审计监督，找出“三公”消费在机制、制度和管理上存在的不足，并提出合理化建议，从而优化财政支出结构、预防腐败、切实降低行政运行成本，以此来帮助各部门强化内部控制和财务管理，加快政府职能转变。
