中美两国是世界上两个最大的经济体，二者之间的经贸关系在全球经济中举足轻重。良好的经贸关系是实现两国经济社会发展目标的重要外部保障。为了加强贸易往来，减少或消除贸易和投资壁垒，两国之间建立了高层次的双边对话机制。美国联邦机构高度关注中国政府在双边对话中作出的承诺及承诺的履行情况。美国审计署秉持“责任、正直、可靠”的价值理念，着力维护国家安全和国家利益，于2012年5月至2014年2月对该项目实施了绩效审计，并于2014年2月发布了审计报告。报告内容涉及2004年至2013年中国政府在双边对话中作出的承诺及履行情况、美国联邦机构跟踪中国政府履行承诺的情况、中国政府履行承诺对美国经济社会发展的影响等。笔者立足于介绍分析该项目的动因与审计情况，为我国审计机关开展此类审计提供借鉴。 一、美国审计署开展该项审计的动因 中国自1979年与美国签署双边贸易协定以来，经济呈现了前所未有的快速增长，并且在2010年取代日本成为世界第二大经济体。中美两国贸易额由1979年的20亿美元攀升至2012年的5360亿美元。目前，中国是美国的第二大贸易伙伴、第三大出口国以及最大进口来源国。为了减少甚至消除中美贸易和投资壁垒、加强经贸合作，两国政府建立了中美商贸联合委员会（JCCT）、中美战略与经济对话（S&ED）两个重要的高层次双边对话机制。此外，两国还通过中美峰会的正式和非正式对话、世界贸易组织、亚太经济合作组织等方式商讨双边贸易和投资问题。 为此，美国审计署确立了三个审计目标：一是梳理中国政府在双边对话中作出的承诺，二是分析联邦机构对中国政府履行承诺的跟踪情况，三是评价联邦机构有关中国政府履行承诺情况报告的完整性。 二、中国政府自2004年以来在贸易和投资领域作出的承诺情况 2004年以来，中国政府在中美商贸联合委员会、中美战略与经济对话中，共做出了298项关于贸易与投资领域的承诺，其中通过中美商贸联合委员会作出的承诺有184项，通过中美战略与经济对话机制作出的承诺有114项。 （一）两个对话作出承诺的总体情况 审计署审查了中国政府作出的298项承诺，对这些承诺关注的领域及其特征有总体的把握。总体上看，这些承诺具有以下特征：第一，一项承诺往往涉及多个领域。中国政府在中美商贸联合委员会、中美战略与经济对话上作出的承诺涉及两个或三个领域的占比分别为54%和46%。第二，中美商贸联合委员会中作出的承诺中有62项（占比24%）与知识产权有关，45项（占比24%）与减少贸易壁垒有关，并且中国政府每年均会就知识产权、贸易壁垒作出新的承诺；110项承诺与特定领域有关，如28项有关医药和医疗设备、19项有关农业、18项有关计算机软件应用。第三，中美战略与经济对话中作出的承诺中有70%与以下三个问题中至少一个有关：投资（30项承诺，占比26%）、多边问题（26项承诺，占比23%）以及透明度（24项承诺，占比21%）。 由于两个对话的侧重点不同，中国政府在这两个对话中就特定领域问题作出承诺的数量存在显著差异：中美商贸联合委员会更多关注双边贸易问题，而中美战略与经济对话侧重于贸易和投资问题。审计也发现，与中美商贸联合委员会相比，在中美战略与经济对话中作出需要中美双方采取联合行动的承诺（占比75%）更为普遍，而在中美商贸联合委员会中作出的大部分承诺（占比76%）仅需要中国政府单方面采取行动。 （二）承诺履行的预计时间 根据美国官方的观点，虽然许多承诺在对话中没有明确履行的具体时间，但是一般认为应在下一次年度会议召开前履行完毕或正在履行。例如美国商务部给出了中国政府履行公平对待外国投资者的承诺的例证。同时，美国财政部官员也透露，除非特别说明，中美双方均认为在中美战略与经济对话中作出的承诺，应在下一次年度会议召开前履行。在两个对话中作出的部分承诺也确定了履行的时间：中国政府在中美商贸联合委员会中作出的184份承诺中有17%、在中美战略与经济对话中作出的114份承诺中有18%确定了履行时间。例如2011年中美商贸联合委员会会议上，中国政府同意在2011年年底前公布通讯网络准入许可和无线电类型核准程序，在2013年中美战略与经济对话会议上，中国政府承诺在2013年年底前向世界贸易组织提交加入《政府采购协议》的最新修改申请。 （三）承诺内容的连续情况 审计发现，两个对话在2004～2013年间讨论的议题和拟实现的目标具有连续性，有些是重申以前的承诺，有些是在以前承诺的基础上向前推进。 在每年举行的中美战略与经济对话中，中美双方会就投资协议进行谈判，并且投资领域作出的承诺占该对话中贸易与投资全部承诺的25%。例如中国政府在2013年重申其遵循主权财富基金的公认原则和实务的立场，重申将给予所有投资者包括市场机会均等在内的国民待遇。 两个对话中作出的部分承诺是对以前承诺的进一步具体化。以中国政府申请加入世界贸易组织《政府采购协议》的承诺为例，最初仅要求中国政府对申请进行修改作出承诺，发展到后来要求中国政府对申请中细节的完善作出承诺。此外，中国政府在计算机软件应用方面的承诺也随着时间的推移而不断得到深化。审计发现，在中美商贸联合委员会上，中国政府作出的与软件相关的承诺有22项，其中2004年有18项，中美战略与经济对话于2011年作出的与软件相关的承诺有4项。中国政府承诺2004年中央政府和地方政府不再使用盗版软件，国有企业将于2006年不再使用盗版软件，随后该项承诺得到履行；2010年，中国政府承诺建立政府机构软件资产管理系统，确定软件采购、升级和更换等预算资金；2012年，中国政府证实了要求国有企业使用正版软件。中国政府承诺2011年加强对政府软件合法化的检查，2012年拓展到对国有企业软件进行试点检查。
