“上海问题”的核心是上海公共租界的未来政治地位问题。这不是一个孤立的或者具体的问题，它牵涉到各种关系，诸如地方层面的上海华洋关系、国家层面的中外关系以及国际层面上的列强之间的关系。同时，它所触及的问题既是一个亟待解决的现实问题，更是一个有着极为复杂的演变过程的历史问题，一定意义上说，它是近代以来中外矛盾的集中体现，或者说是中外矛盾尖锐化的结果。因此，对这一问题从多层次和多角度深入探讨，不但能够揭示历史的真相和细节，更有助于丰富我们对于这一时段历史的认知和理解。目前学界已有的相关研究已涉及“上海问题”某些方面，如美国学者克利福德(Nicholas R.Clifford)关于中国20世纪20年代革命起源、澳籍华裔学者冯兆基和台湾学者李仕德关于20世纪二三十年代中英关系的研究，均从英国对华政策调整角度述及“上海问题”。①中国台湾地区学者唐启华关于北洋时期中国外交的研究和李恩涵关于国民党“革命外交”的研究亦非常有助于全面了解“上海问题”产生的背景。②本文在这些已有研究的基础上，对此问题进行专门探讨，将其置于国际格局和国内政治形势变动的大背景中，从上海租界当局、英国、美国以及民间组织太平洋关系学会互动的角度，依据英、美、日以及上海租界工部局的相关档案，揭示“上海问题”背后错综复杂的国际关系及其所反映的中外关系的实质和此一时段中英、中美关系的新特点。 “上海问题”因中国要求废除治外法权、收回外国在华设立的租界而产生。1927年初，在国民革命军北伐的推动下，武汉革命政府以武力强行收回汉口和九江英租界，此后，随着国民党领导的国民革命军北进，矛头似乎直指上海公共租界。英国迅即调集军队来沪，一时间上海成为中外关注的焦点。国民党占领上海之后，虽未强行收回租界，但是新成立的南京国民政府继续加紧与列强进行收回治外法权的谈判，同时国民党中央党部又发起收回上海租界的宣传运动。此时的英、美等列强以及上海公共租界当局(后文简称“工部局”)早已预感到上海公共租界(后文简称“上海租界”或“租界”)的现状不可能长久维持，租界地位迟早要发生改变。就列强而言，上海租界将来的政治地位和整个上海的未来，即所谓的“上海问题”(Shanghai Problem)如何解决，直接关系到各国在上海甚至在华的巨大既得利益，英美等列强对此自然高度关注，此后至1931年底的五年间，上海租界何去何从成为中国外交当中的突出问题，也是中外关系中一个相当敏感的政治问题。不仅如此，当时还展开了一场关于“上海问题”的起源、性质以及上海租界的出路和中国的未来等问题的国际性讨论，中外民间人士争相提出解决方案。③在1929年底上海工部局决定聘请南非法官费唐来沪调查上海租界问题之前，向英国外交部正式提交的方案就有三种④： 其一是“上海自由市”方案(Free City of Shanghai)。此方案在1927年5月以备忘录形式提交给英国外交部，方案的起草人为芬利森(Finlayson)。⑤主要内容是建议参照波兰港口城市但泽⑥的管理模式，将上海变成国联监管下的“自由市”。⑦这份方案的基石是中外合作，认为只有中外合作才能维持上海的世界工商业中心和远东贸易中心地位。但是，中外合作的前提是中国人承认外国人在上海的权利，“真诚地承认正是外国人的首创精神、外国的企业、外国的管理和外国的保护造就了今天的上海”，在此基础上，才有可能规划上海的未来。方案的具体设想共有19条，大致可归纳为以下几个方面：(一)“上海自由市”的版图为大上海(Greater Shanghai)，这个区域不再以租界为中心，而是以吴淞为中心，以30英里为半径。(二)中外合作管理，但应借鉴外国的市政管理经验。(三)设立国际性市政管理机构——理事会，这个机构依据国联批准的法律或规章，由中、英、美、日、法、德、意、瑞士等国籍的人士组成。各国籍代表的人数由国联根据各国的商业、资本的利益决定，在任何情况下，某一国籍代表的人数不得超过其他三个国家代表的总人数。该理事会若干年选举一次，轮流选举一个由理事会指导的类似于公共租界工部局的执行机构。(四)中立原则。自由市是商业与工业的共同体，在任何冲突中都将保持中立地位，由国联和美国担保其中立。为确保其中立地位，应增加警力，并建立一支小型、高效的军队，其军官由国联任命。(五)保留治外法权。(六)中国各级政府的税收政策不适用于租界。此外，方案还包括法庭、税收、邮政等方面的具体设想。⑧ 英国驻华外交官均不赞成自由市方案。英国驻沪领事巴顿(S.Barton)首先表示反对意见，理由是他认为这个方案完全没有可行性，因为中国的舆论不可能同意将上海置于但泽那样的地位，任何提及国联的相关建议都会被中国人当作帝国主义新的侵略企图。驻华公使蓝普森(Miles Lampson)亦持反对意见，他在给英国外交大臣张伯伦(Austen Chamberlain)的信中，详细地阐述了反对理由：一是这个方案将涉及一个复杂的因素，即美国在上海有重要的利益，对“上海问题”有非常强烈的兴趣，但美国不是国联成员国，自由市方案势必将美国撇在一边。二是但泽与上海只是在表面上有点相似，实则很不同。但泽是两个国家之间的问题，而上海则完全属于中国，“上海问题”需要解决的主要是中国的主权要求与外国人维持他们在此地的生活、贸易与安全的愿望之间的关系，解决“上海问题”就是要在这两者之间寻求方案。蓝普森强调，据他的观察，无论现在上海外侨多么愿意采纳这一方案，但在目前中国人的思想状态下，这个方案几乎没有实现的可能性。如果在租界交还中国之后，再设一个过渡阶段，让国联来控制，无论国联采取何种形式，最终都会遭到中国人的拒绝。原因是中国人会认为这个方案对中国主权和尊严造成的损害，其严重性即使不超过目前，至少也是不相上下。⑨最终这一方案未得到英国外交部的支持。不过，这一方案在上海外侨当中拥有一些支持者。1927年9月，刚从上海回到英国的戈特(Gort)爵士在与外交部官员交谈时，仍建议将上海建成但泽那样的拥有国际警备队的港口。⑩
