通过完善官员财产申报制度治理腐败

       中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003－3637(2014)05－0109－05

       一、利益冲突与官员财产申报制度

       对于俄罗斯、法国的高级官员来说，2013年4月15日是一个重要的日子。据《华盛顿邮报》报道，俄罗斯总统普京要求俄政府高官在2013年4月15日最后截至日前申报财产，包括官员和议员名下的房产、银行账户、保险、贷款、汽车、艺术品、珠宝等一切动产和不动产，申报内容还包括官员、议员及其配偶与未成年子女2012年度的收入和支出，拒绝申报者将被解除公职。俄罗斯国家杜马450名议员中有30名议员在财产申报最后期限前的两个月“扎堆离婚”，被质疑是为了在财产申报时隐瞒财产。另据英国《金融时报》报道，2013年4月15日，法国政府大批高官公布了财产申报清单，其中包括房产、珠宝、汽车等。这是奥朗德总统兑现打造一个“模范政府”竞选承诺的重要举措，被媒体誉为一场以公开官员财产为核心的“透明风暴”。这场政治风暴源起于法国政府预算部长卡于扎克开设秘密海外账户及逃税的丑闻。法国政府计划通过立法加强对所有议员和高级官员的财产监督，以防治权力领域的利益冲突现象和官员腐败行为。众所周知，官员财产申报制度源于西方。目前即使没有为官员财产申报立法的国家和地区，也大都通过不同形式确立了水平不同的官员财产申报规范①。尽管官员财产申报制度已经有不短的历史，并且在世界的不同地方对抑制腐败产生了一定的效应，但通过官员财产申报防止利益冲突，完善官员财产申报制度以治理腐败，依然是一项全球性的艰难课题。

       利益冲突是与官员财产申报制度密切相关的概念。一般说来，利益冲突是指个人利益与作为一个公共官员的义务之间产生了冲突，包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系。这些冲突中较典型的是提供了滥用公务谋取私利的机会[1]。利益冲突作为腐败治理制度体系中的重要概念，已经为世界各地所接受并成为国际社会的共识。《联合国反腐败公约》第七条第四款规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利益冲突的制度。”2007年8月6日至7日，来自泰国、菲律宾、澳大利亚、美国、中国、中国香港等亚行—经济合作与发展组织28个成员国及所辖地区的政府代表和专家，在印度尼西亚雅加达召开以“利益冲突——一个反腐败的基本概念”为主题的地区研讨会，就各国防止利益冲突政策的实施经验、利益冲突问题的基本理论等展开讨论，该研讨会提出要把利益冲突作为一个反腐败的基本概念。

       在中国，人们越来越认识到预防腐败和惩治腐败相结合的重要性，反腐败防惩结合状况决定着反腐败的整体效应，这已经成为社会共识[2]。利益冲突的概念和防止利益冲突的观念因预防腐败的现实需要也逐步为官方所接受。中共十七届四中全会《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”2009年10月14日，中美两国在北京共同举办“廉政准则——防止利益冲突”研讨会。时任中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记贺国强在会见代表时指出：建立防止利益冲突机制，是中共十七届四中全会提出的重要课题，中国将结合这次研讨会的成果，吸收各国的有益经验，抓紧研究制定相关制度。2011年10月24日，“反腐败：防止利益冲突的理论与实践”专题研讨会暨第四届西湖·廉政论坛在杭州举行。中央纪委副书记、监察部部长、国家预防腐败局局长马在会上讲话指出，把建立健全防止利益冲突制度放在惩治和预防腐败体系建设全局中来谋划和部署，突出建立健全防止利益冲突制度的工作重点，解决公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域中利益冲突的问题。

       官员财产申报——防止利益冲突——抑制官员腐败，是腐败治理制度体系的基本逻辑。就腐败现象及其治理而言，“利益冲突是一个非常重要的腐败根源”[3]。预防利益冲突、铲除腐败根源，必须制定和实施官员财产申报的有效政策并不断提升其制度化水平。《联合国反腐败公约》第八条第五款规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则，酌情努力制定措施和建立制度，要求政府人员特别就可能与其政府人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈赠或者重大利益向有关机关申报。”不少国家早已专门立法设立防止利益冲突的多类制度。加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为准则》就是一部防止利益冲突的专门法规，该准则比较全面地规定了公务员廉洁行政、防止利益冲突的原则和要求，避免和解决利益冲突的措施和办法，对财产申报、接受礼品、回避、离职后行为等做出了详细规定。世界各地治理腐败正反两个方面的经验表明，避免和防止利益冲突是腐败治理的重要途径，而官员财产申报是避免和防止利益冲突的有效方式。不少国家和地区通过官员财产公示制度预防利益冲突从而防治官员腐败。比如，美国的反腐败机制从某种意义上讲就是围绕着利益冲突这一概念建立起来的。为了防止出现利益冲突，被任命的政府高级官员必须依法申报财产并对相关财产权益作出处置，为此需要与美国政府道德办公室达成财产处置协议。布什时期的白宫道德律师理查德·佩恩特曾负责起草了保尔森出任美国财长的道德协议，其中包括要求他售卖高盛股票，根据协议保尔森最终卖掉5亿美元的高盛股票。在奥巴马连任总统后提名克里出任美国国务卿期间，克里与美国政府道德办公室达成协议，在通过提名后的90天内卖掉在电信、制造业、保险等领域的股票。在中国，利益冲突在反腐倡廉中的意义已经引起人们的重视。中共十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》提出，健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、个人有关事项、任职回避等方面的法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。承认利益冲突的普遍存在并面对利益冲突的严峻现实，实践“官员财产申报——防止利益冲突——抑制官员腐败”的制度逻辑，进一步完善官员财产申报制度，对于推进反腐倡廉工作具有重大现实意义。