[中图分类号]D676.59 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2014)03-0054-12 2014年5月，澳门特区正式向中央政府提交报告，要求明确划定澳门管辖水域。由此而提出的澳门毗邻水域的管辖现状及其未来可行调整的问题，既关系到国家地方治理和经济利益分配的现实需要，也涉及我国中央和地方分级管理水域体制的法理依据，更体现为在“一国两制”前提下依法确立特别行政区相关制度的规范设计，值得专题研究。 一、澳门毗邻水域的自然状况和法律属性 澳门位于珠江口西岸的伶仃洋畔，通常称由澳门半岛和氹仔岛与路环岛三部分组成，但目前澳门半岛与氹仔岛有三条公路桥相连，氹仔与路环两岛更早被填海造路贯通，三部分之间的地貌因接连不断的填海造地而不断改变。所谓澳门毗邻水域是指环绕澳门周边与珠海毗邻相连的水域，包括澳门半岛西和南与珠海湾仔之间的湾仔水道(石角咀水闸至澳门妈阁山)、氹仔与澳门半岛之间的主干道(马骝州至澳门飞翔船码头以北)、氹仔和路环西与珠海横琴岛之间的十字门水道(澳门跑马场至横琴红旗村)、拱北东部水域(九洲港以南至澳门飞翔船码头以北)和路环东南方向与香港和珠海横琴三洲相对的珠江口入南海的水面。该水域多个方向仅为狭窄水道，向东南受限于横琴三洲，向东却阻于港珠澳大桥管辖区。由于长期以来从未确定澳门在法律上对其的管辖关系，迄未清晰公布过相关划界坐标，故无确切的面积统计，所知的由葡澳政府自1928年首次公布并不断更新的“澳门港口图”，仅反映澳门地方自我单独宣称的“实际管辖”水域范围。 (一)澳门毗邻水域性质属于中国的内水 1.内水的法律地位和相关制度 所谓内水，与领海相区别，指沿海国领海基线以内向陆地一侧的所有水域，包括内海湾、内海峡、海港和河口。领海则是连接一国领陆和内水，受国家主权支配和管辖的一定宽度的海水带，根据1982年《联合国海洋法公约》的规定，领海基线即沿海国划定领海范围的起算线，也就是领海的内侧界限。1958年9月4日，《中国政府关于领海的声明》，公告中国大陆与近陆岛屿的领海基线为各基点之间的各直线，中国的领海宽度为12海里。1992年2月25日，全国人大常委会制定《中华人民共和国领海及毗连区法》，专门就中国内水、领海和毗连区的概念和相关制度做了17条规定，并明确授权政府公布领海基线。从1996年至今，中国政府两次正式发布了94个领海基点，连接构成大陆领海的部分基线和西沙群岛、钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线。其中位于广东沿海的有7个领海基点，即汕头南澎列岛1(北纬23°12.9′、东经117°14.9′)、汕头南澎列岛2(北纬23°12.3′、东经117°13.9′)、揭阳石碑山角(北纬22°56.1′、东经116°29.7′)、惠州针头岩(北纬22°18.9′、东经115°07.5′)、珠海佳蓬列岛(北纬21°48.5′、东经113°58.0′)、江门围夹岛(北纬21°34.1′、东经112°47.9′)、江门大帆石(北纬21°27.7′、东经112°21.5′)①。澳门乃至香港毗邻的水域，都位于上述领海基点所连接的折线基线之内，属于中国的内水，与其相关的航行、资源开发、行政税务和环境管理，完全处于中国主权管辖支配之下。 2.我国现行的水域使用管理体制 我国现行的水域使用管理制度，系由2001年10月27日全国人大常委会通过、自2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》做规范调整。该法共8章54条，是统一管理国家海域即内水和领海的水面、水体、海床和底土的核心制度，分别规定了总则、海洋功能规划、海域使用的申请与审批、海域使用权、海域使用收费、监督检查和法律责任等内容。其中关乎本文论题的重要内容可归纳为：一是确立海域所有权属于国家，国务院代表国家行使海域所有权(该法第1、3条)。二是国家实行海洋功能区划制度，全国性和地方性规划，分别由相关行政部门编制报请国务院批准或备案(该法第4和10-15条)。三是国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理，沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。而渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理(该法第7和16-18条)。四是考虑到填海造地是增加土地面积、缓解人地矛盾的一种方法，但大规模、不符合科学规划的填海造地会对海洋生态乃至区域生态环境带来严重影响，专门规定应当报请国务院审批的用海项目包括：(一)填海五十公顷以上的项目用海；(二)围海一百公顷以上的项目用海；(三)不改变海域自然属性的用海七百公顷以上的项目用海；(四)国家重大建设项目用海；(五)国务院规定的其他项目用海。除此之外的项目用海的审批权限，由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定(第18条)②。在海域国有而不分属任何地方区域的原则基础上建立起的国家现行水域管理体制，既保证国家对作为其疆域不可分割部分和战略性资源的水域拥有所有权，确立起国家统一管辖海防、外交、集中审批海洋规划、实行海事管理与海上交通和渔业管理部门职能分工结合的管理体制；又充分发挥地方各级政府用海、管海、护海的积极性，在海域使用和渔业管理上实行中央统一管理和授权地方政府分级管理相结合的管理体制。 必须指出，尽管国家授权县以上地方政府监督管理与之毗邻海域的使用管理和渔业管理，但事实上曾长期未展开管理海域划界工作。1989年11月10日国务院有关部门勘界试点工作联席会议通过的《省、自治区、直辖市行政区域界线勘定办法(试行)》③仅就规范划界的原则和标准作出概括性规定。2002年2月11日，《关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》(国办发[2002]12号)才作为国务院法规性文件正式发布，要求“根据尊重历史，注重现实的原则，对相邻行政区域海域的历史沿革、海洋经济开发现状等进行全面的调查”，“采取平等协商、协调与裁决相结合的办法”，“按照坚持有利于沿海地区社会稳定和安定团结，有利于国家安全，有利于海洋资源开发利用和生态保护，有利于海洋经济可持续发展，有利于海域行政管理的原则”④开展海域勘界划界工作。据此，部分沿海省、自治区、直辖市的省际海域界限和省内县际海域界限，才通过正式勘界予以划定，并得到国务院已批复同意或通知确认。没有划定界限的水域，仍由相邻地方依照便利管辖原则行使各自的管辖权力，故可能仍会出现“无利益时皆不管导致无人管辖、有利益时争相管导致管辖权争议”的复杂局面，所幸在中央主管部门和上级政府的协调之下，近年已无突出群体争议发生。
