一个成功的绩效审计项目及其理论解读

      近年来，我国国家审计在绩效审计领域不断进行着尝试、探索和实践，取得了一定的成绩，但与发达国家相比，在审计范围、审计深度、审计成果等方面还存在很大的差距。实践出真知，对已有的优秀绩效审计项目进行深入分析，总结经验、挖掘不足，对于我们进一步推进绩效审计工作的发展，建立适合本国国情的绩效审计理论与实践体系，具有重要的意义。本文选取潍坊市中心城区排水防涝专项审计调查项目进行分析研究，从不同角度对其进行了深入解读。

      一、绩效审计项目简介

      2013年4月，潍坊市审计局针对城市内涝这一民生问题，集中力量对潍坊市中心城区排水防涝情况进行了专项审计调查，此次调查从资金、职能、效果三个方面对潍坊市中心城区的排水防涝情况进行了监督检查，发现了许多导致排水不畅、防涝效果不佳的问题，并提出了有针对性的对策建议，取得了显著的审计成效。

      （一）项目立项的背景

      首先，城市内涝是城镇化发展过程存在的“通病”。近几年，全国各地随着城镇化进程的加快和各自城市的功能定位调整，城区建设面积急速膨胀。高楼林立，光鲜靓丽的地上建设，更能引起人们的关注，而看不见，摸不着的地下隐蔽工程，却很难让有关部门用心，导致地下雨污水管网建设同城市地上建设规模不匹配，城市排水不畅、内涝严重。

      潍坊市城市发展同样存在内涝问题。潍坊市中心城区包括6个辖区，总用地面积约153.4，人口约130万人，白浪河、虞河、张面河、浞河等河流贯穿市区中心，库容量1.36亿立方的白浪河水库距离繁华市区仅10公里，且库底标高比市区最高的国际金融大厦的楼顶标高还要高，潍坊市民形象的比喻为“一大盆水悬在潍坊人的头上。”在城区规划和布局发生较大变化的同时，城区雨污水排放与处理、河道景观美化与行洪矛盾逐渐凸显，低洼内涝情况严重，危及到群众生命财产安全。

      其次，审计机关紧紧围绕潍坊市委、市政府中心工作，立足关注民生，选取审计项目。每逢雨季，12345市长热线总会接到许多市民打来反映内涝问题的电话，引起了潍坊市领导与社会各界的普遍关注。城市排水防涝系统的建设、管理水平，直接关系到每个居民的切身利益，也是市委市政府的重要工作内容。因此，将城市中心城区排水防涝项目列入审计计划，是审计机关充分发挥维护民生安全的免疫系统功能的重要体现。

      最后，审计机关参与地方治理的切入需求。排水防涝是一个系统工程，存在规划、建设、市政、管养、污水处理厂、水利、水文、环保、各区及街办等多部门管理，呈现“九龙治水”的局面。多头监管，导致出现问题时，责任划分不清晰，无论当事的任何一方均有自己的立场。然而，审计机关作为独立第三方和监管机关，能够统领各方进行审计调查，可以超脱地、客观公正地发表审计建议，达到促进地方实现良治的目标。

      （二）审计调查的难点

      一是缺乏开展独立型绩效审计项目的经验。排水防涝绩效审计调查项目与传统的审计项目不同，没有固定的被审计单位，没有资金审计“抓手”。在面对这一项目的时候，审计人员往往觉得无处下手，无所适从。排水防涝绩效审计调查项目可以说是一个“前无古人”的项目，没有现成的经验可借鉴，没有现成的项目可模仿，“摸着石头过河”，缺少明辨是非的评价标准和定性处罚的法律依据。

      二是审计范围大，时间跨度长，审计对象多。潍坊市中心城区涵盖六区，近160平方公里，几百条大大小小的道路，每条道路两边都有排水管网，纵横交错。排水系统工程和地下管网、河道建设从城市建设开始一直延续下来，有的长达几十年时间，许多是历史遗留问题，很难追溯责任。排水系统工程的参与管理单位多，例如，市直负责主要的街道、管网的建设、养护，涉及的部门有规划局、建设局、市政局等20多个部门和单位。此外，还需要调查排水大户饭店、洗车场、建筑工地等单位。排水防涝资料多年来没有一个统一确定的单位保管，各种资料散落在多个部门单位，审计调查的对象特别多。

      三是审计人员缺少专业知识。排水防涝审计项目主要由潍坊市审计局的投资审计中心承担，中心的人员大部分是投资审计、财务收支审计专业，对什么是城市排水，如何排水，排到哪里去，什么是防涝、防洪，对防涝、防洪的措施有哪些等排水防涝知识知之甚少，加之被审计单位数量繁多，人员少、任务重、知识面不足的矛盾特别突出。

      （三）审计调查前期准备

      1.认真学习有关知识。

      组织审前调查的同志认真学习排水防涝的知识，从网络上学习，向行业专家学习：学习有气象观测数据以来的潍坊市气象观测资料；学习年平均降雨量等专业名词的概念；学习污水产生、输送、处理的各环节资料；学习雨污水混流、污水直排河流总量、COD指标、氨氮指标、污水处理厂排放标准等标准；学习规划、建设、养管之间的职责关系；学习市直与各区、各区与各街道、城市防汛与城区防汛之间的逻辑关系等等。通过学习，审计人员对排水防涝系统有了全面的认识，了解了城市排水主要有规划、建设、养护、排放、处理、再排放等过程，而每一个过程环节都有一套严格的标准要求。