我国国家审计体制的基本格局自上世纪80年代初确立以来一直沿用至今，关于国家审计体制的改革，多年来一直饱受理论界的关注与呼吁，但在实践层面上的推动却付之阙如。这种明显的反差似乎印证了诺思早期的研究结论：出于政治约束的考虑，效率导向的制度变迁往往不能发生。 诺思在对经济史的研究中提出了关于国家的一个悖论性结论，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源”。国家一方面出于增加税收的目的来推动经济增长，另一方面又通过界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则来实现权力租金的最大化，即国家存在“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治理性）”上的双重目标追求。事实上这两个目标往往难以取得一致，于是便形成了国家悖论。理解诺思的国家悖论中“政治理性”的关键在于对“权力租金”的界定，从财务学上来看，租金必须发生于一定的时间序列上，即可以分解为“单期租金（年金）”、“持续时间”及“时间偏好（贴现率）”三个方面。在政治国家的时间偏好很低的假设下，“持续时间”就成了政治国家实现“租金最大化”目标的关键，也就是说只有在政治稳定的前提下，政治国家才会考虑如何增加单期的租金收入。 这为理解中国国家审计体制的变迁提供了新的视角，要使国家审计体制改革（优化）得以施行，必须同时满足两个基本条件：一是审计体制的改革必须以提高国家审计的独立性为前提，二是审计体制的改革不能挑战现有的政治制度体系（或过于超前于政体改革）。前者是审计体制改革目标的应然追求，可以看作经济理性的要求；而后者则是审计体制改革的可行性要求，可看作是政治理性的要求。事实上，上述理解既在理论上可以推论，在实践中也是可以验证的。从理论上来看，假设初始的审计制度安排为A，那么只要政治国家在经验上证实制度安排B（B≠A）在经济（理性）上优于且在政治（理性）上不劣于A或者在政治（理性）上优于且在经济（理性）上不劣于A，那么政治国家就会弃A用B，或至少存在弃A用B的动机。这种“优于且不劣于”的判断标准正是实现帕累托优化（Pareto Optimality）的基础。实践中，中国改革的经验表明，体制转型中的任何实践形式，都不能挑战国家利益，这构成了体制转型中的一个底线。邓小平同志强调“在今天的中国，决不应该离开党的领导而歌颂群众的自发性”，来自底层的经验只有被确证是符合宪法要求时，才有可能被接受并实现合法化。后来对改革成败的评价形成了“三个有利于”标准，在“三个有利于”标准中，“发展生产力”是前提条件，即任何改革措施的推进都必须要有利于生产力发展而不是制约生产力发展，在此前提下，需要同时满足“增强综合国力”和“提高人民生活水平”，即实现“国富”与“民强”的双重推进，也即政治与经济的同步推进。 基于上述理解，本文将基于制度变迁理论与中国现实的双重视角来分析和探讨中国国家审计体制的变迁、改革及优化问题。考虑到国家体制改革的内容方式很多，其中最关键的有两种，一是审计机关在国家权力架构中的位置，二是上下级审计机关之间的关系。在当前科层制的行政管理体制下，上下级审计机关的关系并不适合利用“经济利益（经济理性）”和“政治利益（政治理性）”的视角进行分析，本文所探讨的国家审计体制改革主要界定于讨论“审计机关在国家权力架构中的位置”上。本文首先建立国家审计体制改革（优化）的帕累托优化一般模型，并在考虑交易费用的情况下描绘基于“政治控制能力”（政治理性）的帕累托优化区间；其次将理想的“乌托邦”式的帕累托优化模型中的变量进行分解和整合，根据中国经济社会发展的实际历程来分析和评价国家审计体制变迁的过程及内在机理；最后，在对近期国家审计体制的根本性变革能否发生进行推断的基础上，沿着国家审计一脉相承的理论发展思路，探索在国家治理过程中，实现国家治理“良治”与国家审计“良效”互动的优化方向。 本文的学术贡献或创新主要体现在：第一，用帕累托优化的基本原理来分析国家审计体制优化的机理；第二，对国家审计体制优化涉及的“利益”和“利益相关方”进行了新的解构，并以此作为对我国国家审计体制变迁进行诠释的理论基础，在内容和方法上都是一种创新；第三，提出了国家治理与国家审计互动的优化方向。 二、国家审计体制变迁的帕累托优化分析 （一）国家审计体制变迁的帕累托含义 本文以帕累托优化来定义国家审计体制的优化：对于既定的利益相关方，如果国家审计体制的变迁在没有使得任何一方的利益受损的情况下而使某一方（或多方）的利益得到了提升，这种情况下国家审计体制的变迁就是有效的、进步的。以帕累托优化来定义国家审计体制变迁的进步，那么变迁就必须满足任何一方的利益在改革后都不受损害。接下来的问题在于对“利益相关方”和“利益”的界定。 对于国家审计体制变迁的“利益相关方”，从理论上讲，国家审计作为国家制度的重要组成部分，国家审计体制的变迁涉及到每个人的利益，因此人人都是利益相关方。针对这一公共选择难题，史蒂文斯、布坎南和图洛克认为可以寻求一种“一致同意”的原则来解决。通俗地讲，国家审计体制就是指国家审计机关归谁领导、对谁负责以及最高审计机关与地方审计机关之间的关系。根据中国当前的现实，“政治国家”是体制变迁中至关重要的利益相关方，当前国家审计体制改革的核心和焦点也在于协调政治国家和经济社会的关系，因此本文以“二分法”的方式将“政治国家”和“经济社会”作为国家审计体制变迁的基本利益相关方。
