“建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)提出的重大教育改革发展任务。但是，从我国教育改革发展实践和相关研究来看，当前强调“基本公共教育服务均等化”的多，关注“建立健全公共教育服务体系”的比较少，对于究竟什么是公共教育服务体系，当前我国教育改革发展为何提出此议题，它的实践指向是什么等问题的认识并不清晰和统一，因此本文尝试对上述问题做一解答。 一、“公共教育服务体系”概念特征辨析 任何概念都要表达特定的关系，要明晰公共教育服务体系的概念，就必须要明确公共教育服务体系概念所具有的一些特征。从我国教育改革发展实践来看，“公共教育服务体系”概念的提出具有以下特征。 首先，它具有针对中国教育改革发展实际的鲜明特色。在我国，学术界尚没有对“公共教育服务体系”权威统一的概念界定，教育实践层面“公共教育服务”和“教育公共服务”以及“公共教育服务体系”和“教育公共服务体系”概念混用的现象比较普遍。同时，可以看到尽管在国外有关公共产品或政府公共服务职能的研究比较多，对于教育产品属性的讨论也很深入，但严格来说，在英语教育政策文本或相关研究中很少有人使用“公共教育服务体系”这个概念。进一步的研究也显示，“公共教育服务体系”的上位概念“公共服务体系”的界定其实也并不多。[1]这在很大程度上说明，“公共教育服务体系”包括“基本公共教育服务体系”是一个我国特有的教育政策概念，其指向与我国教育改革发展实践密切相关，必须与解决我国教育改革与发展面临的一些突出矛盾或问题紧密联系起来。 其次，它具有深化教育体制改革的价值导向。公共教育服务体系概念的提出与20世纪末以来我国深化行政管理体制改革、建设服务型政府的宏观背景有关，甚至可以说是“行政改革对公共教育运动的重要影响”[2]的产物，因此必须从“公共服务”概念本身表达的关系中理解“公共教育服务体系”的内涵。而目前无论是从公共服务概念的学术理解[3]，还是官方定义[4]来看，“公共服务体系”都是指以满足公共需求为导向，具有普惠、公平、动态发展等特征的一系列的制度安排，不仅包括相关的公共机构及其相互关系，还包括一系列旨在提高公共需求满足能力的制度及运行机制的安排。其实，从公共服务领域改革的国际趋势来看，任何国家都无法由财政经费来直接、充分满足所有的公共需求，必须要有非政府机构和资源参与公共产品特别是准公共产品的提供。[5]同样，从教育政策领域的相关研究来看，当前世界许多发达国家除了通过政府投资建立公共教育体系满足公众需求之外，还往往根据教育服务的性质，建立多元化的筹资和分配机制，通过市场机制引入新的资源和公共教育服务提供者，缓解公共教育投入不足，提高公共教育服务水平。从这个意义上讲，当前我国建立健全“公共教育服务体系”实质上是转变政府职能、深化政府教育管理体制的产物，根本目的就是要通过深化教育体制改革，建立适应社会主义市场经济体制的充满活力的教育体制，促进我国公共教育服务水平快速提高。 再次，它反映了系统提升公共教育服务水平的内在要求。在我国，教育从计划经济体制下的“上层建筑”到市场化改革阶段强调的“产业”或“商品”，再到为促进社会公平必须提供的“公共服务”，有关教育属性的不同认识反映了政府对教育发展规律认识的深化。但是，如果说“公共教育服务”更多地体现在价值引领或理性认识层面的话，那么“公共教育服务体系”概念的提出则更多地指向实践改变，是指以“公共教育服务”理念为指导的、具有系统性的制度改进和建设。“体系”一词强调了这一进程需要系统推进的内在特征，即它是“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体”或“同类事物按一定的关系组成的整体”。[6]换句话说，“建立健全公共教育服务体系”绝不是孤立单一、“碎片化”的政策举措，而是一个需要立足实际，做好顶层设计，自上而下的推动和自下而上的创新有机结合的系统工程。 最后，它的关键是强化国家(政府)的教育责任。“公共教育服务体系”概念的提出，也与改革开放来我国教育普及程度迅速提高带来的一系列挑战密切相关，其核心问题是如何在新的形势下，强化国家(政府)的教育责任，尤其是更好地发挥政府在公共教育服务供给中的主导作用。按照教育经济学关于教育产品属性及对国家(政府)教育责任的基本认识，教育服务可以分为“公共教育服务”和“非公共教育服务”(例如盈利为目的的教育培训业)，“公共教育服务”又可以分为“基本公共教育服务”和“非基本公共教育服务”两类。与此相一致，“公共教育服务体系”也可以进一步分为“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”。一般认为，政府在“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”建设中具有不同的责任和政策选择空间。例如，从法律责任来看，前者是政府必须提供的、所有适龄儿童享受的最低限度的公共教育服务，而后者是政府有责任发展但公民个人有权利选择享受或不享受的公共教育服务；从提供者来看，前者主要由政府设立的公共教育机构提供，而后者则由包括公共教育机构在内的多种机构提供；从提供的内容来看，前者主要是基础性的国民教育，而后者则既包括普通教育，也包括职业技术教育、成人教育；从获取方式来看，前者主要是免费获取，而后者则多采用成本分担机制，公民个人需要缴纳相应的学费，等等。 二、“公共教育服务体系”概念的演变 从“公共教育服务体系”概念在我国产生发展变化来看，它的出现与新世纪以来我国推进服务型政府建设和促进教育公平的社会大背景密切关联，既具有自己的内在规定性，也具有与时俱进的新内涵，经历了一个发展变化的过程。
