2008年3月，刘家义审计长首次提出国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。2011年7月8日刘家义审计长在中国审计学会第三次理事会论坛上进一步发展性地提出“审计本质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”的重要论断。这一论断不仅高度总结概括了我国国家审计在国家治理实践中的本质功能与作用，将人们对国家审计的认识提高到一个新水平，而且为总结审计实践活动规律、揭示国家审计模式与国家治理模式关系等提供了理论研究方向与思路。 既然国家审计是国家治理的重要组成部分，那么就必然要主动迎合并不断适应国家治理的需要，选择与国家治理模式相适应的审计发展模式。自提出国家审计是国家治理重要组成部分观点以来，国内开始涌现大量研究这一命题的文献。研究内容主要包括：国家治理与国家审计的理论关系，国家审计参与国家治理的路径，国家治理下的国家审计理论与实务，国家审计与国家治理相关会议综述等四个方面。但是，借鉴国外发达国家关于审计从强调政府威权到强调公民意识的理论，深入研究我国国家审计与国家治理模式趋同性实践与理论等的文献还比较鲜见。我国国家审计的根本目标是维护人民群众的根本利益，实现让人民监督权力，积极推进以民主为主导的国家审计发展模式，因此国家审计与国家治理模式的趋同性研究是当前及今后审计理论与实务界的紧迫重大课题。基于此，本文通过对1983～2013年历届审计长在全国审计工作会议上的30份报告、1998～2012年18份《关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》、2003～2013年审计署发布的171份审计公告、1988年《中华人民共和国审计条例》、1993年《中华人民共和国审计法》、2006年《中华人民共和国审计法》（修订案）中关于审计的内容进行分析，梳理审计内容演变轨迹，探索国家审计发展模式与国家治理战略模式的趋同性特征，提出进一步推进以民主为主导的国家审计发展模式的建议。 二、国家审计与国家治理模式趋同性阶段分析 以威权为主导的发展模式是特定组织在获得快速增长关键历史时刻的必要工具。在现代宪政理论中，民主是指政治事务中最基本的权利应属于人民，民主理念要在国家治理中得到实现，因此民主离不开法治。法治将民主制度化、法律化，为民主创造可操作的、稳定的运行和发展空间，把民主容易偏向激情的特性引导到理性的轨道上来；民主为法治注入新的内容和动力，使法治为保护人权、自由和促进人的幸福生活服务。民主与法治的最终目标是一致的，都是国家治理在政治制度上的优化选择，并在长期实践中逐步得到统一。根据“免疫系统论”和“国家治理论”，为适应服务于国家良好治理之目的，国家审计应不断调整审计内容，由财政财务收支的真实合法性，逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性，再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性等，以审计成果来满足人民群众监督政府履行职权、承担责任情况的要求。国家审计的发展方向是实现从保护“资源”为本到保护“人权”为本、从以政府为主导到以公民为主导的历史性转变。国家审计趋同于国家治理大致经历了以威权为主导和以法治为主导直至以民主为主导的发展阶段。 （一）以威权为主导的发展模式阶段（1983～1993年） 1978年中共召开“十一届三中全会”，以邓小平为核心的第二代党中央领导集体决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，以威权为主导的发展模式是特定组织在获得快速增长的关键历史时刻的必要工具，为快速搞活经济，扩大开放，提高落后的生产力，国家通过强大的政府推动治理进程，国家治理利用“威权发展模式”取得经济迅速发展。 1983年9月，审计署正式成立，并建立行政型国家审计模式。国家治理的需求决定了国家审计的产生。顺应国家治理模式，审计署采用“以威权为主导的发展模式”大力开展审计工作，此时也只有通过强有力的各级政府首长直接领导和支持，才能够充分发挥审计监督作用。依靠党政领导，成为当时审计工作的关键，在此阶段，审计内容主要强调行政授权。1983年9月至1984年底，全国组建审计局数量2989所，占应建数量的97%，配备审计人员24000名（审计署组建工程基本完成）。1983～1988年，国家审计内容主要包括：行政事业单位财务收支审计、国有企业审计、效益审计、违纪审计、行业及专项资金审计、世界银行贷款项目审计、自筹基建基金来源审计、厂长离任经济责任审计、企业承包经营责任审计、行业及专项资金审计、金融系统审计。
表1为本文梳理归纳的国家审计开创与发展阶段审计工作会议纪要及审计署向国务院汇报的工作文件中关于历年审计的内容。由于审计署人员配备限制，每年的审计工作安排主要根据国务院工作批示、顺应国家治理战略进行，以行政威权确定审计重点，并逐渐将这些内容确定为定期审计模式。尽管这一时期以传统财政财务收支为主要内容的国家审计在国家治理中的作用存在一定局限性，但在当时特定条件下，我国审计监督工作还是取得了飞跃性发展。 1988年10月，国务院颁布《中华人民共和国审计条例》，并于1989年1月1日正式实施，这标志国家审计由开创阶段走向发展阶段，初步形成比较完整的审计制度体系，审计内容逐渐规范化、制度化。根据审计条例明确将审计内容分为九个主要项目（见表2）。另外，本文还将国家审计对象划分为：本级人民政府各部门和下级人民政府：国家金融机构：全民所有制企业事业单位和基本建设单位：国家给予财政补贴的其他单位：有国家资产的企业（包括中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业）；国家法律、法规规定应当进行审计监督的其他单位等。在这一发展阶段，由于国家审计依然采用以威权为主导的模式，审计内容迎合政府的工作重点，主要采取由国务院批示、审计机关领导确定的模式。表2所列审计条例规定内容显示，国家审计对于信贷计划和预算外资金收支并没有实施审计，说明1989～1994年实际审计内容并未涵盖审计条例明确规定的所有审计内容。除因不同时期党和政府工作重心需要缩小审计内容范围的情况外，审计署有时还会增加一些审计内容。如根据党的“十三届三中全会”确定的治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革的方针要求，1989～1992年间，国家审计增加了金融、粮食、旅游等行业审计以及世界银行贷款项目审计等内容。又如党的“十四大”提出“加快改革开放和经济发展”方针政策要求，党和政府做出“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”战略部署，财税改革基本建立分税制，积极推进社会保障和住房制度改革。1993～1994年间，国家审计除了对上述内容审计外，还积极开展科研、文化、教育、社会劳动保险等事业单位的经费和各种专项资金审计，将部分国有企业审计转向社会审计，且审计署在必要时进行抽查。
