近日，笔者在审计过程中，发现个别企业存在通过伪造税务发票、财政票据、购销合同、财务报表等手段虚报冒领财政专项资金的问题。在与该项目主管单位沟通时，他们认为，虽然自己承担了立项审批工作，但没有实质审查的义务，对送审材料只进行形式审查，对于来申请财政专项资金的，应由其申报单位对材料的真实性承担责任。 “形式审查”和“实质审查”是行政许可法中规定行政审批机关对申请人提交的申请材料进行审查的两种方式，前者指对形式要件是否具备进行的审查，即审查申请材料是否齐全，是否符合法定形式；后者不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。 从历年审计结果来看，项目主管单位在立项审批过程中，往往重视项目是否符合国家产业政策、环境政策、技术政策等，但是，对于项目是否多渠道申报，甚至编造假项目在不同部门、不同渠道申报；申报项目是否真实存在；是否移花接木将甲项目资金用于乙项目；开工建设以及建设进度如何；是否以前年度已支持但未达到相关技术指标等问题疏于管理，从而导致项目虚报冒领、多头申报、重复申报情况时有发生。 行政许可法规定，“行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告。”规定申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责，行政机关的审查责任似乎已无关紧要。但该法中还同时规定，“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查……根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”否则，一旦因疏于审查而违规实施行政许可，不仅将被责令改正，也会使相关人员受到行政责任乃至刑事责任追究；给当事人的合法权益造成损害的，还将承担赔偿责任。 由此可见，无论是形式审查还是实质审查都不能完全排除对有关事实的合法性和真实性的审查。合法性和真实性是审批机关审查的共同内容，实质审查要审查合法性和真实性，形式审查所审查的同样是有关事实的合法性和真实性，差异只是审查的对象不同而已。形式审查只是审查申请人提交的书面文件，而实质审查则还应根据需要对提交文件之外其他事实进行了解或调查，以确认有关事实的合法性和真实性。因此，即使确定审批机关只有形式审查的义务或职责，也并不当然就排除了对相关事实合法性和真实性的审查。 其实，对有些申请资料的非法或虚假不需进行实质审查，只要进行形式审查，从申请人提交的申请文件中就完全可以发现。确定审批机关是否应对非法或虚假的审批项目承担责任，不是根据审批机关的审查义务是形式审查还是实质审查，而应当看其是否尽到了应尽的审查义务或法律上的注意义务。如果从申请人提交的文件足以发现有关事实的非法或虚假，而审批机关由于疏忽大意没有发现或虽已发现却未采取相应措施，对由此而做的错误审批则不能免除审批机关的过错责任。 因此，笔者认为，提交申报材料不真实应由申报单位承担责任自不待言，但并不由此就排除了审批机关的责任。确定审批机关是否承担责任的依据是其是否履行了应尽的义务和职责。 就本次审计中发现的问题而言，项目审批单位当然负有真实性的审查义务，但对其是否应当进行责任追究，应当按照具体情况认定。如果申报材料中的假发票、假税票、假合同等按照一般财经类公务人员的认识水平和判断能力，足以识别出伪造的事实，则应当追究审批机关的过错责任，必要时可依据行政许可法提出处理意见，对行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
