学前教育政策执行偏差的归因及其矫正

       中图分类号：G619.20 文献标识码：A 文章编号：1674－5485(2014)07－0055－05

       学前教育事业的发展并非自然而然、一蹴而就的，必须依靠于国家制定的各项法规政策的合力保障。当前学前教育事业发展的现状与未来一段时间学前教育事业发展的走向也都取决于我国当前正在执行的各项学前教育政策执行的有效性，为此，对学前教育政策执行的相关探讨具有重大意义。

       一、学前教育政策执行的内涵

       (一)学前教育政策执行的概念表述

       “学前教育政策执行”顾名思义关键在“学前教育政策”的“执行”，即是由学前教育政策执行主体，以合法化的学前教育政策为依据，组织各种执行条件与资源，将理想层面的学前教育政策目标转变为现实层面的政策效果的动态行为过程及其结果。学前教育政策是政党政府等政治实体为解决一定历史时期学前教育范畴内的问题，实现发展学前教育事业的目标而制定的一系列行动准则及其动态发展过程。[1]需要指出，本研究中的“学前教育”专指对两三岁至六七岁儿童的教育，因而“学前教育政策”又可称为“幼儿教育政策”，简称“幼教政策”。学前教育政策在外在形式上表现为一系列的行为规范与准则，而其实现则是一种动态运行的过程，表现为静态文本的动态实现。如果学前教育政策制定是国家学前教育资源与利益分配意志的表达的话，那么学前教育政策执行即是国家学前教育资源与利益分配意志的执行。学前教育政策执行究其本质即是将学前教育资源、利益及价值的分配与再分配由理想形态转化为现实形态的过程。

       (二)学前教育政策执行的基本组成要素

       学前教育政策执行作为一种动态发展过程会随着不同条件与因素的变化而变化。可以说，学前教育政策执行的过程即是学前教育政策执行主体，依据学前教育政策制定出学前教育政策执行方案，整合学前教育政策执行资源，考虑学前教育政策执行环境，将学前教育政策执行方案在学前教育政策执行对象上付诸实施的系列环节与程序的总和。一个基本的学前教育政策执行系统一般会涉及学前教育政策、学前教育政策执行主体、学前教育政策目标群体、学前教育政策执行方案、学前教育政策执行环境等基本要素[2]。

       学前教育政策通过政策目标及行为准则规范约束政策执行机构及其人员的执行活动，而学前教育政策执行机构及其人员是实现学前教育政策的主体，学前教育政策目标须通过机构组织各部门及其人员的协同合作才能实现；学前教育政策执行机构由执行人员构成，执行人员的素质与协作度直接决定了执行机构的效能，而同时学前教育政策执行人员也受执行机构规章制度的约束；学前教育政策执行机构与人员通过制定政策执行方案或计划来调适目标群体的行为，目标群体的行为改变状况又反馈给政策制定者及政策执行者，从而使政策制定者不断完善政策，使政策执行者不断调节执行方式；然而学前教育政策执行并非只在其系统内运行，学前教育政策执行须依托于外在的包含制度、文化、物质等各方面的大环境，特别是在政策执行方案制定时更应考虑政策执行环境所提供的制度环境、经济条件、社会文化及心理氛围等，与此同时，学前教育政策执行通过不断达成政策目标的行为活动也在不断地创造与改变政策执行环境(见图1)。

      

       图1 学前教育政策执行系统各要素及其关系

       二、我国学前教育政策执行偏差的表现及归因

       (一)我国学前教育政策执行偏差的具体表现

       政策执行问题是政策未按照原来设想被执行或政策执行带来的结果并非政策制定者所要求的一种不协调状态，当前我国学前教育政策执行问题主要表现为政策执行偏差，主要表现为：

       1.选择性执行

       选择性执行，即执行者选择部分政策内容进行执行，使政策为我所用，有利则落实，无利则摒弃，从而以部分代替整体，导致政策目标无法有效实现的现象。如部分地方执行机构选择《教师资格条例》中的部分条款予以执行，而对担任幼儿教师须具备教师资格的政策则敷衍了事，沿用执行我国建国后提出的政策，用“培训合格证书”取代教师资格证书作为幼儿教师入职门槛来缓解地方幼儿教师的紧缺现状，严重影响了幼儿教师队伍的质量。

       2.照搬式执行

       照搬式执行，又称机械式执行，指政策执行主体不结合当地实际，照搬照抄地执行中央政策。如各地为确保幼儿园的合理收费而制定了依据园所级别进行收费的政策，然在执行过程中缺乏灵活性，对于保教质量已经发展的园所来说，所在级别最高收费标准限制势必使园方减少保教活动数量或质量、缩减教学管理人员以降低成本，表面上幼儿家长需要缴纳的保教费减少，但最后幼儿的利益受到损害，且园所不得发展。

       3.象征性执行

       象征性执行即政策执行主体以口头形式或书面形式支持政策，然而只做政策宣传，并不真正照按中央意愿执行的现象。这是我国当前学前教育政策执行过程中存在的最突出的偏差。如幼儿教师待遇政策，尽管《中华人民共和国教师法》规定幼儿教师包含在“中小学教师”群体之内，享受与其他中小学教师相同的待遇，且各地也响应中央政策而做出相关规定，然因学前教育政策体系内缺乏有力规范执行者行为的法律法规，在实际操作过程中，政策执行人员将“中小学教师”惯常的理解为九年义务教育范围内的教师，使“幼儿教师与其他中小学教师享有同等待遇”的政策并未真正执行，或只在部分公办幼儿园中得到执行。

       4.附加式执行

       附加式执行又称为执行扩大化，即在原有政策基础上增加不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超出原有政策要求，从而使政策执行偏差的现象。幼教机构收取赞助费即是学前教育政策执行扩大化的典型案例之一。《幼儿园管理条例》规定幼儿园可向幼儿家长收取保育费、教育费，但是在当前我国优质学前教育资源分配的现实条件下，部分幼教机构以各种明义收取幼儿家长赞助费、捐资助学费等现象仍然普遍。