［中图分类号］C912.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－114X(2014)04－0091－07 公共政策是政府为了解决特定社会问题而进行的一系列活动。①根据大卫·伊斯顿(David Easton)的定义，公共政策是对“社会的价值进行权威性的分配”②。这表明公共政策的产出将不仅涉及具体的政府行为，还将影响受政策影响的利益相关者拥有的资源和价值观。因此，一项合意的公共政策不但应该具有专业性，同时还需拥有合法性。如果决策仅仅关注政策的专业性，而把受政策分配影响的利益相关者排除于决策过程之外，这样的“专家理性”的决策结果，可能会引起决策合法性的丧失，因为专家拥有的专业知识并不能替代公众的主观价值偏好。③可以预见，如果政策失去了公众的参与和赋权，将无法得到有效的执行和实施。另一方面，公共政策的目的是为了解决特定的社会问题，而公众的主观价值偏好容易流于感性，无法满足政策所需的专业性和效率等要求，因而专业知识又是有效的公共决策所必须的要求和门槛。④如何平衡专业性和合法性两者之间的潜在冲突，成为任何公共决策过程都必须考虑的问题。 社团是澳门政治系统里最为重要的单位，他们不单是联结普通市民和政府之间的桥梁，将社会的意见要求反映给政府部门内的决策者，同时协助政府传递具体的政策讯息予市民，使政策得以顺利执行和遵守。这种“社团咨询模式”的有效运转，在长达半个世纪的时间里较好地平衡了公共决策过程中专业性和合法性之间的潜在冲突，从而维持了澳门的社会稳定及和谐。随着2002年赌权开放，澳门经济急速发展，快速变化的社会经济环境除了使社会问题增多外，不同社会群体之间的利益矛盾也变得激化。最具代表性的事件即为2006年和2007年两次“五一游行”期间所发生的警民冲突。⑤这些冲突反映出澳门既有的公共政策决策模式存在着缺陷和局限，未能适应业已变化的社会经济环境。本文将通过“美沙酮事件”和“新城填海公众咨询”两个具体的政策案例，重点关注和探讨三个问题：(1)社团咨询模式是如何形成并发挥作用的？(2)这种决策模式的成立条件和局限何在？(3)可能通过怎样的方式改进这种决策模式？ 一、社团咨询模式的形成和作用 社团在澳门主要发挥三种不同的功能⑥：(1)NGO功能。如澳门同善堂、澳门红十字会等慈善团体，主要针对社会弱势群体提供各种社会服务；(2)“拟政府化”功能。如澳门街坊会联合总会属下的坊众学校、柏蕙活动中心、临屋颐康中心等机构，在教育、青少年和老人服务等方面部分承担了一般由政府提供的公共服务；(3)“拟政党化”功能。在政治系统里，普通市民一般是通过政党这样的组织来和政府发生联系，但在澳门，这样的功能则通过社团来完成。除前文述及的澳门街坊会联合总会外，澳门工会联合总会、澳门中华总商会、澳门中华教育会等不同领域的代表社团，均在立法会占有议席，发挥着重要的社会利益回馈和政策咨询功能。 上述社团的三种功能，除了NGO功能和其他地区无异外，“拟政府化”和“拟政党化”突出了社团在澳门政治和社会生活中的特殊性。一般而言，NGO通常是针对特定群体提供服务，鲜有像街坊会联会总会这样提供广泛的跨群体的公共服务。其次，政党和NGO同属社会功能性组织中的一种，然而两者的根本区别在于，前者是为了赢取选举和取得政府的领导权而产生，而澳门的选举却恰恰是以非政党化的社团为中心来开展的，参选人往往都具有丰富的社团工作经历，甚至本身就是社团的领袖。这两种特殊的功能，与澳门曾经历过葡萄牙的殖民统治有着直接关系。澳葡政府是一个外来的政权，潘冠瑾形容其“并不是真正意义上的政府，而是为葡萄牙派驻澳门对当地进行全权管理的总督服务的辅助机构”。它的管治权力来自葡萄牙皇室，而非澳门本土的市民，这使其面临着合法性的问题。⑦因此，如果要对数目上占绝对优势的华人进行管治，单靠暴力压制不单成本高昂，而且不可持久。澳葡政府的做法是通过寻找华人社会代理人的方式来进行间接的管治。⑧娄胜华将这种管治方式称为“相互赋权”，即政府通过赋予代表性社团某些“拟政府化”的权力，如某些代表性社团可以为商品签发产地来源证明、代征职业税、代办无证劳工登记及发给临时居留证等。而另一方面，市民赋予社团作为自己的利益代言人和政府进行谈判和协商的权力，社团同时为市民转介政府颁布的政策，使政策得以被执行和遵循。⑨ 需要注意的是，“相互赋权”只解决了澳葡政府和普通市民之间如何进行管治的问题，却并未提供不同领域社团之间如何进行利益表达和协调的机制。这一机制需要另外通过所谓的“蛛网式结构”来进行。表面上看，“蛛网式结构”和“国家法团主义”(State Corporatism)中一个功能性领域只能有一个代表的“顶级社团”(Peak Association)进行利益表达的情况非常相似。⑩不同的是，核心社团是自发建立的，而非澳葡政府授意其作为某一领域的利益代表。它们和次级功能性社团以及基层社团之间也非“国家法团主义”中的上下级关系，而是一种平等关系。因此，“蛛网式结构”事实上是一种在澳门特定的历史环境中自发形成的社会秩序。在共同面对澳葡政府这个外来政权，以及在维护族群利益的前提下，这些社团往往可以通过协调和调解的方式来解决内部之间的利益矛盾，从而形成一个“超稳定”的社会结构。(11) 二、社团咨询模式的局限：美沙酮事件的反思
