［中图分类号］D921.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7687(2014)01－0013－9 香港特区有望于2017年普选行政长官，而特区政府已经于2013年12月开始就实现普选的具体制度安排展开正式咨询，“政改”可谓已进入快车道。香港的政制发展不止是香港特区政府与香港居民的关切，更是中央根据宪法与基本法所担负的宪制责任。在政改的整个过程中，中央不可“缺席”。根据基本法，特首候选人经由普选当选之后，须由中央人民政府任命，方能完成整个法律程序，因此任命权如何行使是事关普选制度成败的最后一环和关键环节，不容小觑。与有些国家在任命政府首脑之法律程序中的形式任命权不同，中央人民政府任命特首的权力是实质性的，即中央人民政府拥有依法独立决定是否对当选者予以任命的权力。本文意图对任命权的宪制基础、性质及行使标准作一番理论上的探讨，以期就中央应如何行使任命权这一重大问题求得法律上的共识。 一、任命权的宪制基础及其性质 (一)中央在香港政制发展中的重要角色 从根本上讲，香港特区的设立来自中华人民共和国宪法的授权，香港特区所采行的一整套独特的制度所依赖的法理基础与规范基础也是宪法与基本法。宪法第31条所确认的“一国两制”方针要求中央须在与特区的关系上代表国家行使主权，以确保两种制度仍能在一个国家的框架内各自发展。香港特区依照基本法实行高度自治，本地事务总体上无需中央参与；但是，香港政治体制的形态是国家主权的具体决断，且会在很大程度上决定中央与特区关系的性质，因此就不仅仅是特区事务，而是宪法事务和国家事务。换句话说，香港政制的设计、运行与发展，是宪法第31条的具体实现，这就决定了中央必然要在其中扮演应有的角色。基本法授予中央人民政府任命特首的权力，是中央参与到香港政制的具体方式之一，这与宪法的要求是一脉相承的。 固然，在香港特区实现国家主权的方式不止一种，任命权也并非中央人民政府在香港政治生活中的唯一权力，不过香港政制有其特殊性，以至于中央获授予任命权是合理的。根据中英联合声明及基本法的立法原意，香港地区原有政治体制的原则除明显抵触“一国两制”之外皆得以保留，因此特首所拥有的权力是比较大的，在特区政治生活中处于中心地位，也即通常所称的“行政主导体制”②。以此观之，这样一个强势的特首职位是成功实施“一国两制”方针的关键要素，中央政府明显有合理的利益关切在其中。可以说，特首职位如所任非人，特区的治理会大受影响，因此任命权对于中央来说就是很重要的一项权力。不仅如此，根据基本法的规定，特首实际上是中央与特区之间最重要的法律连接点③。相对而言，香港的立法会、司法机关等宪制机关仅在与中央的关系中承担有限的角色与职能。这就使得中央对特区的利益关切非常依赖特首这一职位去保障和实现。如果中央与特首之间缺乏足够信任，则可能导致特区政制整体上无法与中央在基本法框架下保持流畅的沟通，不利于相关政策的协调或法律争议的解决。由此可见，“中央·特首”关系在很大程度上会决定“中央·特区”关系的状况，中央在特区政制中的角色也非常需要特首去实现，这一点是理解基本法授予中央政府任命权的重要法理背景。 (二)“任命权条款”的形成过程 基本法第45条第1款的表述是，“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”。后半句即为“任命权条款”。在基本法的起草过程中，有关政治体制的安排是分歧较多、最受关注的部分之一，相关条款的措辞和最终定型也颇费周章。但总体而言，由中央行使最后的特首任命权这一安排基本上没有遭到质疑。④在第45条前后一共6个版本的表述中，“任命权条款”在文字上没有变动过。⑤根据有关文献记载，特首在香港本地的产生方式曾经有协商、选举团选举、功能选举团选举、“立法会议员提名＋普选”、“提名委员会提名＋普选”⑥等多种方案，最后经妥协达成现行的条文表述。在起草过程中，绝大多数的争议都集中在如何在香港产生待任命特首，相关的方案也几乎都围绕这一主题进行设计，并且到了非常细致的程度。相形之下，中央的任命权一端并无争议，即基本上所有人都对于这一体现国家主权统一的必要安排表示了认可。 不仅如此，在有限的讨论到任命权的性质的场合，基本法起草委员会总体上也认为，中央人民政府的任命权是实质性的权力。对任命权的实质性存疑的意见或担心中央不予任命的情形出现的人士也并未提供足够的论述来支持其观点。应该说，“任命权条款”并不是基本法起草过程中的争议焦点，且至少“形式任命权”的观点是缺乏历史根据和说服力的。 (三)选举程序与任命程序的关系 在普选背景下，特首的正式获任需经由两个公法上的行为来完成，其一是选举产生待任命者，其二是由中央政府对其予以任命进而成为候任行政长官⑦，等待正式宣誓入职⑧。中央人民政府对特首的任命权即来源于此。有学者将上述过程概括为两步骤，即“香港特区行政长官既有在香港协商或选举产生的步骤，也有中央任命的步骤，两者同样是缺一不可”。⑨从香港回归以来的政治实践来看，这个两步骤程序获得了承认和遵循，中央人民政府的任命行为被认作是特区政府换届的必要组成部分。 基本法第45条第1款是“一国两制”方针的直观体现，根据该条文的明确规定，香港特区与中央人民政府同时参与到了特首产生的法律程序之中：就香港而言，何人能够参选并当选，是一个本地行为，将依据基本法及本地选举法的规定而展开，中央人民政府不会否认合法当选者的身份；就中央而言，是否依基本法对当选者予以任命，是独立享有的权力，并不依赖于香港特区，若中央未能在预定时间内作出任命行为，则会引发当选者无法赴任等相应的法律后果。中央人民政府的任命权的独立性和完整性可以从香港本地选举法例的规定得到旁证。按照现行的《行政长官选举条例》第11(3)条之规定，若行政长官选举中选出的待任命者未能在预期就任之日就任，则该原定就任日期之后的第120日为新的投票日。⑩可见，这是一条针对当选者无法赴任的情形而专设的条款。虽然条文中并未说明“待任命”者无法按期就任的原因为何，但根据其中“待任命”的表述、并结合基本法对中央政府授予任命权的规定，可知不获任命而未能按期赴任的情形是包含于本条的含义之内的。因此，根据香港本地现有选举法例的安排，任命权至少在形式上是包含有不予任命的权力的；反过来讲，为了避免出现当选特首无法赴任造成的宪制危机，形式上也必须针对不任命的情形作出适当安排。当然，归根结底，香港本地选举法例是基本法的下位法，不能被理解为限缩了基本法条文的合理含义或限制了有关条文对中央政府的明确授权，而只是在任命权行使的各种合理情形中实现本地法律的衔接，以保证基本法的可操作性。因此，即便本地立法未能作出具体规定来处理中央政府不予任命当选者的情形，也不能反向推论为基本法禁止中央政府拒绝予以任命。只有宪法和基本法才有权对中央政府在特别行政区制度中的权力予以限定，香港本地立法无法限制前者根据基本法已经获得的权力。不过，此处须注意的是，香港本地立法对新投票日的安排固然在客观上终止了已形成之选举结果的效力，但这是为了避免宪制危机而作出的合理安排，而不是因为中央行使了否决选举结果的权力——依照宪法与基本法。可见，任命程序与选举程序是各自有其法律依据的。假如中央政府对当选者不予任命，在法律上不能说中央干预香港本地的选举。
