我国审计问责制度的实施现状及完善

      党的十八大报告明确指出，要“健全权力运行制约和监督体系”，“健全质询、问责、经济责任审计等制度”，“让权力在阳光下运行”；党的十八届三中全会再次强调要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”，“加强反腐败体制机制创新和制度保障。”十八大以来，党中央对反腐败工作前所未有的重视，围绕审计监督强化反腐败治理机制刻不容缓。而审计问责，即将审计过程中发现的腐败行为通过法定程序予以处理，追究相关主体的法律责任，这是反腐败得以落实的必然路径。正如美国审计长大卫·沃克所言：“最高审计机关的职责像一座六层金字塔，最下面一层是任何政府的最高审计机关都应该达到的目标，即打击腐败。……三个要素对最高审计机关实现价值最大化和减少风险尤为重要。这三个要素就是激励、透明和问责。”制度反腐败理论提出，腐败发生的原因是腐败动机与腐败机会媾合的结果，从外在客观原因来说，腐败产生的直接原因在于制度上腐败机会的多少以及腐败成本的高低，因此，最佳的反腐败策略就在于通过科学的制度设计，减少制度漏洞，强化制度的执行力。可见，完善反腐败治理中的审计问责制度，强化其执行力，是上佳的反腐败策略。笔者拟就各国审计问责制度进行比较分析，并结合近三年审计署移送案件处理情况进行实证研究，对我国审计问责制度的完善提出一点拙见。①

      不同国家审计模式下审计问责制度比较

      2006年，审计作为国际公认的反腐败手段被写入《联合国反腐败公约》，强化审计问责制度为各国的共识。审计问责制度是一个包括问责主体、问责对象、问责内容、问责程序和问责保障措施等在内的完整的制度体系，由于各国的国家审计设置模式主要有四种：立法模式、行政模式、司法模式和独立模式，不同模式下反腐败治理中审计问责制度也有所区别。

      （一）立法模式下的审计问责制度

      立法模式的特点主要是最高审计机关隶属于立法机关，“审计机关直接对立法机关负责，审计的重点是围绕议会的财政权展开，其核心是监督国家财产的收支。”采用这种模式的国家主要是英国、美国、澳大利亚、奥地利、瑞典、俄罗斯等。这些国家的国家审计权归议会或国会所有，国家审计机关向国会报告工作。立法模式下，由于法律赋予审计机关的职责和权限不同，具体又分为两种模式，不同模式下审计问责制度有所区别：一种是以英美为代表的典型的立法模式，即审计工作的目的在于提出立法或政策优化建议，一般不具有行政和司法权力，因而在审计中发现腐败违法犯罪时，并不具有处理、处罚、审判权，而是通过审计报告提交国会，主要由国会进行问责。这种模式下审计机关可以建议立法机关完善相关法律责任制度；涉及违规的政府官员，审计机关可以提出相关建议，由立法机关通过法定程序进行弹劾。对于因相关人员故意或重大过失导致的公共财产损失，由有司法管辖权的法院确定赔偿问题。另一种是以奥地利、俄罗斯为代表的扩张型立法模式，即审计机关除了向立法机关报告工作、提出建议外，还具有一定的处理处罚权。这种模式下审计问责除了由立法机关进行之外，还包括审计机关依法进行的问责。奥地利《宪法》第122条明文规定审计法院隶属于国民议会，独立于联邦政府及省政府，只受法律条款的约束。但审计法院被赋予了一定的司法权，有权针对违规使用资金的人员要求归还并补偿给国家财政带来的损失。《俄罗斯联邦审计院法》第二十三、二十四条规定，俄罗斯联邦审计院审计委员会经过国家杜马同意，可以“暂停被审计单位账户资金支付和资产转让活动，有权要求联邦国家权利机构、被审计单位的负责人采取措施，纠正违规行为，弥补给国家造成的损失，对违法违规的工作人员依法进行处理。”立法模式下的审计问责制度见下页表1。

      

      （二）行政模式尤其是审监合一模式下的审计问责制度

      行政模式是历史最悠久的国家审计设置模式，传统的行政模式的特点主要是“最高审计机关隶属于国家行政机关，是政府的一个职能部门，国家审计的本质是上级权力系统对下级权力系统的监督和管理。”目前仍然采用这种模式的国家主要有中国、匈牙利以及非洲的一些国家。这些国家的国家审计权由独立的行政机关行使，国家审计机关隶属于最高行政机构，具有行政权力，不具有司法权。因而审计问责制度相对简单，审计中发现被审计单位或人员的违法违规事项，由审计机关或其他主管行政机关依职权处理，相关责任人员涉嫌犯罪的则移送司法机关处理。由传统行政模式演化而成的更为独立的行政型国家审计模式，是以韩国、白俄罗斯等国家为代表的审监合一模式，即审计与监察职能由一个机关行使。“审监合一模式下的国家审计机关并非政府下设的职能部门，而是独立于其他国家机关，直接由总统领导并对总统负责，审计结果直接报告总统和议会。”这种模式下国家审计权具有审计监督和行政执法的双重性质，审计问责制度也较传统行政模式下更为全面和清晰，如韩国审计机关可以直接对违法违规的责任人员判决赔偿，做出行政处理，构成犯罪的移送司法部门处理。白俄罗斯国家监督委员会有权对所发现的在国有资产、经济、财政、税收等方面的违法行为做出经济处罚和行政处理。为保护国家及国家法人实体的合法权益，国家监督委员会或其地方机构要指定专人担任公诉人。审监合一模式下的审计问责制度见表2。

      

      （三）司法模式下的审计问责制度

      司法模式的特点主要是最高审计机关以审计法院的形式存在，审计法院依照国家宪法规定行使财政总监的职权，享有最高法院的特权，拥有较强的司法权，可以对被审计单位进行司法裁判。采用这种模式的国家主要有法国、意大利、西班牙、葡萄牙、罗马尼亚、阿根廷等。这些国家的国家审计机关独立于立法与行政机关，享有独立的审计和司法权。如法国审计法院对于审计中发现的违法犯罪行为，根据性质不同采取不同的处理方式：第一，判决赔偿，对于审计中发现的非法支出或者资产损失，审计法院有权判决责任人员赔偿；第二，移送财政预算纪律法院，对于审计中发现的管理者（拨款人或有权下达拨款命令的领导）有违反公共会计制度的行为，“审计法院应移送下设的财政预算纪律法院处理”；第三，移送司法机关，对于已经构成犯罪的行为，“审计法院将案件移送司法机关处理”。意大利审计法院对于审计中发现的违法犯罪行为的处理方式也分为三种：第一，判决赔偿和处罚，主要针对被审计单位的人员违法造成国家财产损失的情形；第二，依法审理和警告，主要针对被审计人员的其他违法违规行为；第三，移送司法机关处理，主要针对责任人构成犯罪的行为。总体上，司法模式下，审计法院有权针对责任人造成国有资产损失的行为判决赔偿及其他处罚，但对于涉嫌犯罪的行为只能移送刑事检控机关处理。值得一提的是，对于上述损失赔偿的性质，罗马尼亚《会计法院组织和运作法》第四十条明确规定为“民事赔偿”。司法模式下的审计问责制度见表3。