最高审计机关绩效测评体系概览

      如何评价最高审计机关自身的绩效情况，各国实务操作并不统一，因为各国最高审计机关的绩效报告，尤其是作为其骨架的绩效测评指标各不相同。世界审计组织积极回应各国最高审计机关对绩效测评指标的关切，研究开发了《世界审计组织绩效测评体系（试行版）》。其主要目的是扩大最高审计机关责任与作用的影响力，通过比对最高审计机关国际准则（ISSAIs）以及其他有关外部审计的国际良好做法，从更高的视角审视最高审计机关自身的绩效状况，有助于对其绩效的长期管理、测评和监控。

      2014年春节期间，笔者在不丹参加了世界审计组织职业发展培训委员会举办的《最高审计机关绩效测评体系》应用和推广培训班。通过培训发现，了解和应用《最高审计机关绩效测评体系》，无论是对客观研究外国最高审计机关的绩效，还是对深化当前中国审计署的年度绩效报告，都具有一定的借鉴意义。

      《最高审计机关绩效测评体系》的主要内容

      《最高审计机关绩效测评体系》内容庞大、结构严谨，按照“领域—方面—项—标准”四个层次，由粗至细，对影响最高审计机关绩效的7个领域、24个方面、81项、491条标准，进行量化测评，为最高审计机关总体绩效评价提供全面的证据支持和基础数据。

      领域一是最高审计机关报告，包括财务审计结果、合规性审计结果、绩效审计结果、判决结果、年度报告和其他报告等；领域二是独立性和法律框架，包括最高审计机关的独立性、最高审计机关的权限；领域三是组织发展战略；领域四是审计准则和审计方法，包括审计总体方案及质量管理、审计过程中的质量保证、财务审计基础和过程、合规性审计基础和过程、绩效审计基础和过程、审判过程等9个方面；领域五是管理和支助结构，包括职业道德、管理和内部控制、资产管理和支助服务等；领域六是人力资源及领导层，包括人力资源领导层及其职能、职业发展及培训；领域七是沟通及利益相关方管理，包括沟通战略及内部沟通，与立法、行政及司法机关的沟通，与媒体、公民及民间社会组织间的沟通。

      每一方面分解为2-4项。例如，在“领域二——最高审计机关的独立性”方面，又分为（1）恰当有效的宪法和法律框架；（2）财务的独立或自治；（3）组织的独立或自治；（4）最高审计机关首脑和其官员的独立性4项内容。

      

      在每一项下，继续细化为条数不等的标准。例如在上述“领域二——最高审计机关的独立性：（2）财务的独立或自治”项下，包含6条标准：（a）法律框架明示或默示地规定最高审计机关的财政独立于行政机构，（b）行政机构（例如财政部）不应当控制或直接介入最高审计机关的资源，（c）如果需要，最高审计组织有权直接向制定国家预算的公共机关申请必要的经费，（d）最高审计机关的预算应由“决定国家预算的公共部门”批准，（e）最高审计组织在自己职责范围内有权安排使用预算拨给的专项资金，（f）在过去三年间，没有出现过行政机构干扰最高审计机关预算情况。

      《最高审计机关绩效测评体系》的应用方法

      《最高审计机关绩效测评体系》全面考量最高审计机关绩效的7个领域中的24个方面，需要通过自下而上的方式，将每一项下的具体标准与最高审计机关国际准则的第1-3层级以及其他国际良好做法进行比对，计算出该项得分。评分的分值分为0-4分，5个等级。评分高，则说明此项有助于提高最高审计机关的绩效；评分低，则说明此项是最高审计机关提高绩效的薄弱环节。

      继续以“领域二——最高审计机关的独立性：（2）财务的独立或自治”项为例，通过比对ISSAI 1以及ISSAI 10，如果发现该项6条标准全部满足，则该项得分4分，说明最高审计机关的财务独立性强；如果满足的标准少于其中2条，则该项得分为0分，说明最高审计机关的财务独立性无法得到保障，必将影响最高审计机关的绩效状况。

      通过对逐项评分的汇总和分析，可以编辑出最高审计机关的指标评分表（见左表），帮助最高审计机关清晰地认识其弱点，为采取更有针对性的措施指明了方向。如从右图中可见，塞拉利昂审计署在领域四——审计准则和方法方面存在明显的薄弱环节，可以作为提高塞拉利昂审计署绩效的重点领域。

      《最高审计机关绩效测评体系》的最终成果——最高审计机关绩效报告

      《最高审计机关绩效测评指标体系》的最终成果是最高审计机关绩效报告。绩效报告主要分为三个部分：第一部分是执行概要，是对最高审计机关绩效状况的判断，便于管理层的使用；第二部分是对最高审计机关绩效和影响的评论，是基于证据的分析，如对最高审计机关绩效的综合测评、最高审计机关的责任和作用情况、对最高审计机关产生重大影响的外部有利和不利因素、对绩效改善的前景分析；第三部分是报告的主体，为整个绩效报告提供证据支撑。

      报告的主体部分通常包括四章，第一章是介绍最高审计机关绩效报告的目标、测评前期准备、测评的覆盖范围；第二章是最高审计机关的国家治理情况和背景信息，包括最高审计机关所面临的宪法和法律框架、机构资源、公共部门的预算环境等情况；第三章是根据对7个领域24个方面的测评结果，对最高审计机关环境、能力和绩效的评估；第四章是最高审计机关能力发展过程，包括最高审计机关在能力建设方面的总体情况，近期采取的重要改革等。在报告主体部分的最后，通常有两个附录：一是绩效测评评分汇总表（如上表）；二是支撑评分的信息和证据来源。这两个附录，为报告提供了定量和定性的依据。