基于PSR框架的耕地保护审计

      近年来，党中央、国务院十分重视耕地保护工作，先后制定了一系列重大的法律、政策。由于我国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，人多地少的基本国情和严峻的耕地保护形势决定了必须实行最严格的耕地保护制度。审计作为国家治理的重要组成部分正受到越来越多的关注，为做好耕地保护审计工作，切实发挥审计在国家治理中的“免疫系统”功能，可借鉴压力—状态—响应（Pressure-State-Response，简称PSR）框架的思路，开展耕地保护审计。

      耕地保护存在的问题表现

      （一）数量保护与质量保护

      耕地的数量和质量保护是耕地保护最重要的内涵。其中数量保护是耕地保护的刚性指标，也是耕地保护中最基本的要求。同时，耕地质量建设与管理是落实最严格耕地保护制度的重要内容，是确保国家粮食安全的根本保障。目前这方面存在的主要问题有：部分地方耕地后备资源不足，耕地总量动态平衡政策难以为继；一些地方政府和部门对耕地质量保护重视不够，耕地“重用轻养”、建设占用耕地“占优补劣”、基本农田划定中“划远不划近、划劣不划优”等现象普遍存在。

      （二）时间保护与空间保护

      从可持续发展来看，耕地保护突出的是一种时间的概念：不能仅仅为了当代人的发展，而过度开发和利用耕地，应该为后代人的发展留下足够的余地。同时，我国虽地域辽阔，但空间发展极不平衡。在推行耕地保护政策时，必须有所侧重，不能千篇一律，要实行差别化的土地政策。当前，随着经济的发展以及城镇化步伐的加快，非农建设占用耕地的趋势逐渐增大，一些地区规划建设用地指标已开始透支。部分耕地保护压力较大地区为完成任务，占用灌溉设施和肥力较好的良田，而补充的耕地却位于坡地和河滩，这种“上山下海”式的耕地补充方式严重影响了耕地的可持续利用。

      （三）生态保护与利益保护

      耕地保护要充分考虑生态环境的适宜性，保证土地资源的可持续利用。当前因弥补耕地的占用、追求耕地数量上的平衡和过量喷施化肥农药以提高产出而导致的水土流失，土壤酸化、石漠化、盐渍化，土壤污染等已成为耕地保护最突出的生态问题。同时，由于农用地尤其是耕地种植的利益比较低下，部分农户在耕地甚至基本农田中挖塘养鱼、植树种果甚至抛荒后进城务工等现象普遍存在。如何保护种粮农民利益、提高其粮食作物种植的积极性是耕地保护政策能否落到实处的关键一环。

      耕地保护审计的PSR框架构建

      联合国环境规划署和经济合作与发展组织等研究提出了一项反映可持续发展机理的概念框架，即PSR模型。PSR概念模型中使用了“压力—状态—响应”这一逻辑思维来解释发生了什么、为什么发生以及将如何应对和反应这三个问题（如下图所示）。

      

      压力维度反映耕地保护过程中受到的多方面因素制约和驱动，在审计中可从以下方面进行分析，找准审计切入点：一是工业化和城镇化进程加快，耕地的非农化问题突出，发展过程中不可避免地要占用大量耕地。二是人口增长的压力。我国人口增长使得人均拥有耕地数量明显低于世界平均水平，也使得与土地有关的生态环境恶化问题越来越突出。三是经济利益驱动。一方面农民受利益驱动，导致将耕地种植转向收益较高的用途，如改作果园、鱼塘、苗圃等引起耕地面积减少；另一方面由于征地成本较低，不能充分反映耕地资源的稀缺性和耕地的真实价值，耕地转为非农用途后有着强大的增值效应，使得地方政府耕地非农化冲动强烈。

      状态维度反映在压力驱动下的耕地保护现状，在审计中需要根据耕地保护的内涵，通过审计手段摸清目前耕地保护的现状，深入分析深层次原因。一是耕地总量和均量方面。相关数据显示，我国耕地面积总量排世界第四，但人均耕地面积较少，部分地方的人均耕地甚至处于联合国确定的人均耕地警戒线以下。二是耕地的质量方面。根据第二次全国土地调查主要数据成果公报，全国有996.3万公顷耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡。有相当数量耕地受到中、重度污染，不宜耕种。还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏，或因地下水超采，已影响正常耕种。审计需摸清目前我国耕地总量和人均耕地的家底，揭示耕地数量和质量保护中的风险性因素。

      响应维度反映耕地保护主体在面临各种“压力”下对耕地保护“状态”所采取的有效应对措施。在中国现行的土地制度下，我国耕地保护的主体主要是国家、地方政府和农户。在国家层面，要分析评价土地政策在宏观调控中的实施绩效，促进中央政府将最严格的耕地保护制度落到实处，为国家粮食安全和生态安全提供保障；在地方政府层面，要通过审计监督手段督促地方政府在经济发展与耕地保护中保持平衡，确保中央耕地保护政策实施初衷与实际不相背离；在农户层面，要引导农户对耕地保护做出正面和积极的响应。

      加强耕地保护的审计建议

      耕地保护是一项复杂的系统工程，蕴含于我国经济社会发展的总进程中，并且在不同的时期和区域面临着不同的问题，这就要求审计人员在各个审计项目中都要始终绷紧耕地保护这根弦。如在领导干部经济责任审计及土地出让金、土地整治专项资金审计中需关注有关部门贯彻国家土地宏观调控政策不到位、落实耕地保护措施不规范的问题，在节能减排、政府投资项目审计中关注项目建设违规占用耕地、废水排放不达标造成耕地污染的问题；在财政审计中关注涉农资金对农户耕地保护的引导和激励作用等。