近年来，我国使用国家预算资金的固定资产投资增幅较大，保持了年均不低于10%的增长，其中工程项目投资所占固定资产投资的比例不低于60%。由于政府工程项目投入大、社会关注度高，加之长期以来项目建设管理水平不足导致的投资效益低下，使得政府工程项目越来越引起全社会的广泛关注。 政府审计作为独立性、专业性和公益性的监督主体，无疑是推动建设管理水平提高的重要力量，对提高政府投资效益具有很强的促进作用。2011年联合国第66届大会通过的209号决议明确了“国家审计是国家治理的重要组成部分”。这一理论的提出，扩大了政府审计的范围、拓展了政府审计的功能，为政府审计在更大范围内和更高层次上发挥作用提供了一个全新的视角。 最近两年审计署就国家审计与国家治理组织了广泛深入的研讨，使得业内对政府审计服务于国家治理有了较为清晰的认识。刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上的讲话中要求“审计应为推动完善国家治理和实现可持续发展做出积极贡献”。国家审计作为一种国家治理工具，不仅要履行国家监督和财政收支管理职能，而且要在市场治理和社会治理中发挥引领作用。但是目前政府工程审计（以下简称“工程审计”）对传统的监督审计模式具有路径依赖，从国家治理视角对工程审计的研究较少，工程审计的治理服务功能并没有得到有效发挥。本文以国家治理这一战略导向为基点，拓展工程审计的研究视野，为更深入地研究工程审计推动工程管理的科学发展提供新的思路和方法。 二、现阶段工程审计面临的问题和矛盾 目前，我国工程审计较为普遍地存在对管理活动监督缺位，缺乏参与管理、发挥服务作用等问题，通过文献综合分析和国内大量工程项目的调研，总结出工程审计中主要存在五个方面的问题和矛盾。 1.政府审计的独立性与审计人员参与具体项目管理之间的矛盾。从《审计法》的角度看，审计部门有权对国家投资建设项目中损害国家利益和公共利益的行为予以制止。“审计机关应当提高工程造价审计质量，对审计发现的多计工程价款等问题，应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算”。工程审计具有外部监督的独立性和强制性特点。这使得部分建设单位对审计的认识定位不清，实行全过程跟踪审计后，建设单位不能正确处理自身管理职责与审计的监督、服务之间的关系，错误地认为自身管理职责可由跟踪审计人员承担，存在工程造价由跟踪审计单位确定的越位现象，使工程审计偏离了正确的定位而参与到项目管理中去，审计的客观性、公正性和独立性受到了影响。 2.建设单位管理水平与工程审计科学化要求之间的矛盾。我国政府工程项目的审计对象是项目法人或其授权委托进行建设管理的单位，无权审计施工方、监理方等相关利益主体，审计监督只对建设单位产生法律效力，这就对建设单位的项目管理水平提出了很高的要求。 而目前建设单位的管理水平难以满足政府审计科学化、精细化的要求，主要体现在：建设单位项目管理团队专业性不强、未建立科学的工程管理制度；在签订合同阶段往往不能很好地预测实施阶段可能出现的问题提前加以明确双方的职责，合同内容不完备、可操作性差，专业合同条件细化针对性不强，导致审计时很难界定；监理对计量计价和造价管理不专业，往往仅把工作重点放在工程质量与安全上，背离了基本定位，将项目管理的整体性人为割裂开来，使造价控制环节失控；工程变更、签证、索赔等影响价格调整的程序、资料不规范，影响了真实性和有效性，导致审计难以下结论，最后将审计结论演变成为各方利益主体重复博弈的均衡结果，使得审计结果偏离了科学性。 3.审计职能的延伸与工程审计能力之间的矛盾。工程审计是项专业性很强的工作，涉及经济、法规、政策和工程技术等综合性内容，审计人员不仅需要具备审计专业知识和工程技术与管理方面专业知识，更需要具有良好的职业道德素养。目前建设项目审计不再局限于造价审计，审计范围扩大、审计职能延伸，以及国家审计监督全覆盖要求的提出，对审计机关提出了更高的要求。 目前审计人才规模构成不合理，难以适应开展政府工程综合性审计的要求。虽然外聘社会中介机构和专业人员可以解决审计力量不足的问题，但是由于对委托审计的激励约束机制尚不健全，导致的中介机构参审项目的审计质量难以保证，由此产生的风险如何控制等都是一些现实问题，一定程度上制约了建设单位管理水平的提高和政府投资项目效益的优化。 4.工程审计方式与工程管理实践科学发展要求之间的矛盾。事后审计比较多，事前介入和事中控制不够，事后抽样审计的方式将审计局限在事后监督职能上，使提供决策和管理服务的职能发挥不够。跟踪审计过程中，审计部门与建设单位缺乏有效沟通，使得审计的建设性功能无法很好地发挥；政府工程的主管部门之间缺乏统筹协调，信息交流共享不畅，监督效率低下，监管成本高；在实际监管工作中，审计人员难以及时掌握全面、准确的数据，审计信息的完备性和真实性不能保证。 随着投融资体制的变化，代建制模式、BOT模式、工程总承包模式等先进生产方式在我国得以较为广泛的运用，目前的审计方式往往以传统DBB模式为出发点，不适应项目管理模式的变化；对合同的审计环节不够重视；造价审计中，结算时对社会定额过度依赖、对工程量清单计价模式下的造价管理存在认识和实践上的不足；审计部门对新业务出于规避风险的考虑，使得新问题往往不能科学有效地解决，限制了工程管理实践的创新发展。
