民众教育馆(以下简称民教馆)是南京国民政府时期由政府推动建立、面向基层社会的新兴社会教育组织。它源于民初的通俗教育馆和通俗教育会，是政府规定的实施社会教育的“中心机关”。1928年，江苏省率先成立民教馆。随后，民教馆逐渐遍及全国各地城乡。民教馆除了对失学民众施以补习教育外，还凭借政府赋予的社会教育“中心机关”的地位，协助政府推进基层政权建设。①在基层社会中发挥了不可忽视的独特作用。 大致说来，民教馆是由政府主导的，具有“官民二重性”、“中介性”、“教育性”等特征的基层社会组织。②民教馆虽然被纳入政府的社会教育系统③，可以说是“官办”机构，但是它也兼具一定的“民间”色彩。当时民众教育界的领袖人物如俞庆棠、高阳、李蒸等人均有留美经历，不同程度都受到杜威社会改良主义的影响，怀抱“教育救国”的理想，从他们身上可以体察到近代知识分子的社会责任感和独立人格；另一方面，虽然蒋介石统治下的国民政府以“三民主义教育”(核心为“党义教育”)为教育圭臬，不过，由于西方民主观念在近代中国的传播，无论是民教界领袖还是各地民教馆的具体办理者，他们的教育理念与工作方式难免与政府的思路略有出入。换言之，民教馆毕竟不是官府衙门，其在辅助政府重建基层社会秩序的过程中亦不时地在一定程度上表现出现代知识分子的独立意识。 学术界对民教馆的研究，近年来虽然取得了较为丰硕的成果④，但多侧重于对其教育活动的教育史考察，或者基于现代化史观探讨民教馆与社会变迁之关系，并无专文从民教馆与基层政权建设的视角予以探讨。鉴于此，本文以1928—1937年间江苏民教馆为中心⑤，探讨民教馆介入基层政权建设的轨迹和原因，揭示其内容和方式，及其与党政机关之间的关系，藉以进一步深化我们对曾经风靡一时的民教馆的认知。 1927年南京国民政府建立后，在“地方自治”的旗号下强化基层政权建设。在县下设置“事权甚广”的区公所，使之成为县政府的行政辅助机关，增强了乡镇的行政色彩。不过，中央政府虽有强烈的渗入基层社会的意图，然基层政权建设却步履维艰，国民政府无力派遣一支数量庞大、训练有素的官僚队伍充实基层政权，政府的政治触角囿于上层和城市，基层政治权力终被土豪劣绅所垄断，这有碍国家政权的伸张，政府由此陷入两难境地。1928年国民党政权实施训政后，在地方建立党政分治的制衡体制。地方上“自治之督促”、“民众训练”概归各级党部办理⑥，然而县党部在与县政府的权力博弈中，党权日趋弱化，党部组织松懈，无力履行相关职责。据国民党江苏省党务指导委员会1928年对省内各县党部的调查，“党务工作，差不多全部停顿”。⑦不仅如此，基层党部骨干纷纷“上浮”，不少人借故勾留省城，以致1930年省党务整理委员会通令各县党部，要求今后如因公须来省请示，“非经本会核准，不得离县，否则以旷职论”。⑧时人观察到，“平时党找不着党员，党员找不着党”，组织纪律“松懈到无可言说”⑨；一般民众“对于党的信仰观念，亦日渐薄弱”。⑩1930年起新建的地方自治机关，因为“不得其人”也“无补时艰”。(11)这样的客观情势为致力于“唤起民众”、擅长宣教的民教馆(尤其省立民教馆)知识分子提供了契机。历史的际会使民教馆得以在基层社会政权建设方面施展身手。 然而，江苏民教馆在兴起初期，无论省立还是县立民教馆，都致力于办成一种集识字、图书、博物、娱乐等于一体的混合机构，“要民众到馆内来受教”(12)，至于馆外的活动，仅限于流动教学、巡回文库、巡回讲演等。说到底，民教馆初期的工作重心在办学校式的“补习教育”，而关涉基层政权建设范畴的“非教育的工作”甚少参与。1930年秋，江苏省立南京民教馆对办馆三年来的工作进行回顾，其大部分的时间、力气都花费在馆内向民众灌输常识方面，尽管在馆址附近划定了实验区，但也只是举办流动千字课及设立识字处、壁报而已。(13) 对于民教馆的工作重心，教育界也有不同的声音。1929年，赵步霞就认识到：“训政和民众教育实在是一体之两面。”他认为：“民众教育应以政治训练为中心，养成民众建设新政治秩序的能力。”(14)次年，他毫不讳言地直陈：“过去的民众教育馆，不能做活动的工作，很少教育之价值。”他告诫民教馆不要忘记各种“非教育的工作”，要将整个社会之改造作为工作着力点。(15)李蒸的表述似乎更有深意。他指出，要让民众认识到民教馆是“自己的产业”，民教馆“要负为全体民众谋最大的福利之责任”，“引导民众了解并注意自身的义务和权利”。言下之意，民教馆要积极参与地方社区管理，成为民间社会的组织者、代表民众与政府打交道的“中间人”。由此，让民教馆扮演传统地方士绅的角色。为了便于民教馆介入地方公共事务，他甚至建议民教馆与区公所不妨设在一起。(16)事实上，批评的声音并不仅仅来自教育界。在政府要员中，时任江苏省政府主席的钮永建1929年11月致函江苏省民众教育院院长高阳，指示民众教育应“以党义及国民职责、自治能力为归宿点”，从组织自治机关为入手方法。(17) 尽管教育界、政界对民教馆的批评之声不绝于耳，民教馆自身也有不少反省，但是民教馆在初期一直囿于传统的工作内容和方式。江苏民教馆真正“改弦易辙”，参与基层政权建设是从1932年前后开始的。之所以将工作重心转到协助政府重建基层社会秩序方面，主要有以下几方面原因： 其一，九一八事变后，民教界人士观察到普通民众的民族意识、国家观念非常薄弱，当局也深感对基层社会不能有效地行使治权。这种情形使民教馆知识分子产生强烈的参与基层政权建设的社会责任感，当局提出的实施地方自治的救济方法(18)，也颇吸引知识分子的关注。 李蒸注意到，当时“中央不能指挥地方，地方亦不能自治”。他疾呼道：民教馆这类社教机构要担负起地方“领袖地位之工作”。(19)江苏省政府公开承认：“各县政治尚未有健全之基础，一切施政无从着手。”(20)各县国民党基层党部组织松懈，且党员自视为特殊阶层，“以至民众都有党老爷、党官之称”。(21)国民党江苏省党务指导委员会提醒人们注意，“苏省江北多土豪，江南多劣绅”，“而当地人民智识浅薄，甘受其害。此种痛苦，党不为之解除，固失革命意义；若一旦彼辈觉悟，受共党煽惑，滔天之祸，将不能免。”(22)这段话颇耐人寻味。就是说，如不能迅速加强基层政权建设，不仅土豪劣绅横行地方，而且如若任由基层权力、民众训练处于“真空”状态，民众极有可能受所谓“共党”的宣教，其后果将直接危及政权巩固。统治力量在基层社会的“缺位”以及内忧外患的政治情形，促使民教馆投身于协助政府建设基层社会组织的活动。
