［中图分类号］D628 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－7326(2014)03－0058－05 一、协商民主与公共政策 20世纪90年代以来，自由主义取向的代议政制民主在实践中逐渐受到挑战。例如，政治代表的活动和决策逐渐远离公民的生活和视线，边缘群体的利益得不到反映，经济生活的不平等削弱了平等原则在政治生活中的运用。[1]于是，人们更多地认为，民主不再只强调选举竞争和尊重基本公民权利与自由。反之，他们认为，只有通过集体决策并进行协商，政府的相关政策才具有合法性和认受性。也就是说，在现今多元的社会里，公共政策必须经过市民理性的、自由的辩论和讨论，才能满足复杂社会对政策理性的新要求，从而达到善治的结果。在这样的理论和实践背景下，西方学者均开始提出一种崭新的民主理论——协商民主，并成为当代民主理论发展的新方向。 “协商民主”一词最先由约瑟夫·毕塞特(Joseph M.Bessette)提出，主张公民参与而反对精英主义。[2]其后，乔恩·埃尔斯特(Jon Elster)、伯纳德·曼宁(Bernard Manin)、乔舒亚·科恩(Joshua Cohen)等学者进一步丰富和完美了协商民主理论。协商民主理论可视为对古典协商民主传统的复兴，而不是完全的创新。哈贝马斯认为，协商思想为当代的复兴做出了贡献，刺激了人们对协商的兴趣，将其建立在更加民主的基础之上。自由主义的学者总是认为，政治参与不能改变个体，个体拥有一些给定的偏好，比如，在参与前、参与中、参与后，个体都是其自身利益的最好裁判，因此，要发展协商民主，就必须先要发展选举民主，协商民主不能代替自由民主。相对而言，批判理论学者认为，民主参与能够改变个体，个体从观念上会变得“更有公共精神。更容忍，更有见识，更关心他人利益，更追求自身利益”。[3]民主的本质是协商，而不是投票，理想的协商是不需要投票就能够达成共识。协商民主提供了一种发展民主的新的可能性，是对自由民主的一种超越和替代，是深化民主内涵的一种尝试。 协商民主是一种达致共识的程序理想。有观点认为，由于协商是要达成全体一致，所以它与人民政治自治的最低道德要求——“民治”(rule by people)相关联，指的是所有人民。弗兰克·米歇尔曼指出，这个术语命名了一种体制或实践，其组织、动机、话语，以及宪政的联合属性，就是以恰当的方式得到所有受其影响的人的同意，而实现政策合法性。在民主政治中采用协商这一概念，指的是制定法律过程中的程序要求，它通过实际地衡量投票的多数而要求他们完全服从而不只是偶尔的同意。[4] 也有观点认为，协商是要达成一种持续合作。博曼把公共协商初步界定为：交换理性的对话性过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形(problematic situations)。根据这个定义，协商与其说是一种对话或辩论形式，不如说是一种共同的合作性活动。这个界定阐明了公共协商恰当的目标、必要的条件以及范围。[5] 科恩认为，协商民主指在一群体中，公共事务的治理由内部成员共同协商后再决定的体制；它必须由平等的公民以公开论述的方式决定共同事务，也必须有一套体制保障此过程。民主并不是政治唯一的形式，而是一种社会与制度安排的框架。第一，它能够提供意见表达、结社与参与更好的环境，加速平等公民间自由的论理，并确保公民在讨论时自由且平等；第二，透过定期举办的竞争性选举、公开性的条件与立法监督，打造一套能确保政治权力的回应与责任归属的框架，将行使公共权力的权力来源与权力行使本身结合到公开的论理之中。[6] 协商民主视野下的决策执行，不仅单纯由公共权力机构来推行公共政策，而是一个双向互动的过程，即公共权力机构和公民社会都是公共政策的主体，它们有机互动，共同推动公共政策的实施。作为公共政策的利益相关者，公民团体和公民个人，都有权利参与政策的制定过程，也有义务促进公共政策的有效执行。另外，它也不仅是依靠公权力的强制性而按章地推行政策，而是在执行过程中不断修正调适，以渐进的方式趋向于政策目标，因为协商合作民主决策中的有限理性、渐进决策思想，也渗透进了协商决策的执行过程之中。[7] 公共政策的制定和实施，最重要就是要加强制度配套，尤其是通过政务公开来保障公民的知情权和监督权。透过公平、公正、公开的科学决策模式，逐步形成系统化、规范化的公共政策决策程序，并建立市民对政府政策措施批评和建议的正式渠道，健全政策补救机制，形成由下而上的民主协商机制的民意基础，让全社会充分地理性讨论，表达意见和诉求，实现政策民主化；透过政府与社会共同治理，体现协商民主，实现善治。 二、协商民主在澳门特别行政区的治理效应 协商民主起缘于西方民主社会，其文化背景和实践途径均离不开西方的民主体制和公民社会的背景，因此在构建协商民主的过程中，应当正确地理解协商民主所提倡的理性、互惠和说理精神。 首先，协商民主着重官员与公民之间的互动，有利于转变政府的治理模式。协商民主倡导公共治理中的协商与对话，主张公民参与政府的政策制定过程，这样有助于政府由管制型行政模式转变为协商型行政模式，由单纯的行政命令模式转变为友好的理性协商模式。其次，协商民主有助于增强公共政策与市民需求之间的响应性。传统的行政官僚在政策制定过程中无法得到市民所需的相关信息，因此政策在推出时往往未能获得足够的认受性，与社会上的诉求造成落差。协商民主有助于政府了解市民的需要，增强政府的响应性，提高行政绩效。再次，协商民主有助于提升政府决策的公共性。
