中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1006－6128(2014)03－0164－11 两岸公权力机关之间的交往不仅涉及众多两岸关系和平发展的核心问题，而且直接影响“两岸大交往机制”中两岸民众交往等其他交往方式的发展。①因此，针对目前两岸公权力机关的交往及其发展的研究就显得十分必要。上世纪八十年代末以来，两岸民间交往日益密切，两岸公权力机关之间完全隔绝、不相往来的状态也随之打破。自1986年两岸在香港举行“两航谈判”②至今，两岸公权力机关的交往已走过二十多年的历程。因此，在两岸关系和平发展的历史条件下，对两岸公权力机关的交往历程进行回顾，检视其中存在的机遇与困境，并在此基础上进行合理的展望，对于两岸关系和平发展和两岸交往机制实现阶段性转变有着重要意义。 一、回顾：两岸公权力机关交往的平台、阶段与特征 自1986年以来，两岸公权力机关的交往经历了从无到有的发展历程。期间虽历经波折，但总体趋势表现为交往与合作的日益强化。在历史上，以两会模式为代表的间接交往是两岸公权力机关交往的主要方式。然而，随着两岸政治关系的变化，行业组织、政党论坛等形式的公权力交往模式，也在不同情况下发挥重要作用。除此之外，随着《海峡两岸经济合作框架协议》(以下简称“ECFA”)的签署，两岸公权力机关和公务人员开始有了直接接触的新平台。概言之，现阶段两岸公权力机关主要透过四类平台进行交往，其交往的内容涉及两岸共识形成和执行两个阶段，表现出间接性、事务性和行政性三项特征。 (一)两岸公权力机关交往的四类平台 所谓交往平台，即由两岸以共识形式构建的能够为双方提供常态化的理性沟通机会的制度安排。从交往平台的角度看，两岸公权力机关的交往主要透过四类平台进行： 1.处于主导地位的两会事务性商谈机制。上世纪90年代初，两岸相继成立“海基会”和“海协会”两个民间组织，两会接受各自公权力机关的委托和授权，并互为对口交往机构。此后，两岸逐步建立起制度化的两会事务性商谈机制。两会事务性商谈机制目前在两岸间主要发挥着两项重要作用：一是接受两岸官方委托，就两岸共同关注的事务性问题进行沟通和商谈，在双方形成一定程度的共识之后，以自己的名义签署两岸协议，为两岸事务性问题的解决提供规范依据；二是在两岸间发生突发性事件时，作为两岸官方的代言人进行沟通，以便及时解决相关问题。如在2007年发生的台湾“胜大和号”等6艘渔船被扣事件中，由于两岸渔政部门并无直接联系管道，台湾地区“海巡署”不能直接与大陆渔政部门进行现场沟通，而只能辗转通过海基会与海协会进行沟通，才使该事件最终得以解决。[1]在过去的20余年里，尤其是2008年3月以来，两岸通过两会事务性商谈机制，就两岸“三通”和经济合作等诸多重要问题达成了多项协议。这些协议对两岸关系和平发展框架的构建起到了重要的推动作用。正如台湾学者邵宗海所言，“两会协商与谈判机制，不仅在过去两岸交流的过程中扮演过重要角色，而且这也已经成为在两岸官方接触之前无可取代的协商机制”。[2]113 2.作为特殊时期补充交往方式的个案授权民间组织和行业组织交往机制。在两会平台建立前，针对两岸间发生的突发性事件，两岸公权力机关之间曾多次举行过以授权民间机构名义进行的应急性谈判；在两会平台中断运行的9年时间里，两岸公权力机关之间，亦以授权行业组织的名义针对春节包机、第一类观光客来台旅行等个别问题进行过谈判。这两类授权组织的交往，实际上是作为“前两会时代”和两会平台无法正常运行的特殊时期，对两会平台的一种补充。 上世纪80年代末，在两岸民间交往刚刚“解冻”的一段时间里，两岸公权力机关之间尚无接触和交往平台。然而，在此期间，两岸间曾就几起突发事件，以个案授权民间组织的方式，进行过接触和商谈。这种应急性商谈的参与主体，表面上包括了两岸的企业、民间组织等，实际上则是由两岸公权力机关在背后参与和主导。此类谈判包括1986年举行的“两航谈判”、1989年举行的“奥运谈判”和1990年举行的“红十字会谈判”等。由突发性事件引发的应急性商谈，为日后两岸制度化两会平台的构建奠定了基础，也为两岸以民间性、事务性为主的公权力机关交往模式的开启提供了先例。2000年至2008年3月间，民进党当局拒绝承认“九二共识”，两会商谈因失去前提和基础而被迫中断。然而，在此期间，两岸间仍旧存在诸多事务性问题亟待解决。在这种现实需求的推动下，形成“两岸民间业者在当局的授权下直接对谈，相关业务主管部门官员以相应民间身份参与，选择相宜地点，展开协商”的“澳门模式”，[3]这成为两岸解决个别事务性问题的重要补充方式。“澳门模式”是两岸在特殊政治环境下的特殊交往平台，是两岸公权力机关在两岸政治关系处于低潮时，迫不得已采用的变通交往手段。由于其协商层级较低，协商内容与两岸政治关系的关联度较弱，因而在缺乏互信基础的前提下难以持续进行。 两会平台与作为其替代平台的个案授权民间组织、两岸行业组织平台之间，是一种历时性存在关系。前者存在于两会机制尚未形成之际，后者则是两岸在未能就“一个中国”问题达成共识时采取的变通交往手段。目前，两会平台的运行已逐步实现常态化和制度化，因而这两种替代性平台已不再发挥作用。因此，本文后面的叙述中，将不再单独涉及两岸个案授权民间组织和行业组织的协商模式。 3.国共两党主导的两岸政党对话机制。尽管从理论上讲，政党既非国家机关，也非官方组织，然而实际上它却在国家政治生活中发挥着枢纽作用。在德国，曾有过关于政党的宪法地位的争论。其中一种看法认为，“政党是国家的准官方机构……它们是国家权力和政治代表的主要引擎，并以这种全能去形成与回应‘人民的政治意愿’”。③因此，从广义角度诠释公权力机关的含义时，政党——至少是能够影响公权力运行的主要政党——应当成为其中的一个构成部分。就两岸而言，正是2005年台湾泛蓝阵营三大政党领导人的“登陆”，为两岸关系进入和平发展的新阶段奠定了基础。因此，除接受公权力机关委托的民间组织之间的交往外，两岸主要政党之间的对话机制，也当属于广义上的公权力机关交往的一个组成部分。
