党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”探索开展领导干部自然资源资产离任审计，这是党中央为加强生态文明建设采取的一项重要举措，是中国特色社会主义审计制度的一项重大创新，是审计署牵头推进深化改革的一项重大任务。 自然资源，又称天然资源，是指在其原始状态下就有价值的自然物，如土地、矿藏、水利、生物、气候、海洋等资源，是生产的原料来源和布局场所。狭义的自然资源只包括实物性资源。资源性国有资产，是指产权归属于社会公众，按照现有认知水平、经济和科技水平，通过对资源进行开发利用，能给产权主体带来经济价值、收益和财富的自然资源。我国资源性国有资产主要包括土地资源、矿产资源、森林资源、水资源、荒地等。自然资源核算，目前仅涉及草原、森林、矿产、土地、水资源等5类。自然资源是人类生存和发展的物质基础和社会物质财富的源泉，是可持续发展的重要依据之一。自然资源具有两重性，既是人类生存和发展的基础，又是环境要素。 当前，生态环境问题已经成为制约我国发展的重大矛盾、影响生活质量提高的重大障碍、威胁民族永续发展的重大隐患。引入自然资源资产离任审计，势必导致党政领导干部和国有企业领导人员进行重大决定时充分考虑生态因素。作为加强生态文明建设的一项制度创新，“对领导干部实行自然资源资产离任审计”一经提出便受到社会各界积极关注，舆论对此给予高度评价。 对领导干部实行自然资源资产离任审计，作用是多方面的：一是事前预警。抑制官员盲目透支环境、超前开发资源的冲动；二是事后追责。一改过往“有人破坏无人补偿”的怪现象，努力纠正畸形政绩观。此项审计将生态文明建设的顶层设计落到实处，填补了制度空白，有利于强化责任落实，改善生态保护不力的状况。这既是重要的制度创新，也是在生态文明建设方面针对领导干部的重要的约束举措。 作为落实党的十八届三中全会改革任务的具体举措，领导干部自然资源资产离任审计刚刚起步，没有现成的、直接可以操作的模式，需要大胆探索和审计试点。 一、领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计、资源环境审计的关系 1.领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计的关系。 将自然资源资产纳入领导干部离任审计是全新的举措，此前只有经济责任审计。开展领导干部自然资源资产离任审计不仅是落实领导干部生态文明建设责任的创举，而且是对领导干部经济责任审计的拓展和延伸。领导干部自然资源资产离任审计是领导干部经济责任审计的重要组成部分，它从检查领导干部履行自然资源资产决策、管理职责入手，是一种特殊的经济责任审计。 中央经济责任审计工作联席会议制发的《2014年经济责任审计工作要点》明确要求，开展领导干部自然资源资产离任审计。生态文明建设的成效及相应责任，应该成为领导干部经济责任审计的重要内容。生态文明建设责任和经济责任密不可分。领导干部经济责任涉及的重点领域，往往与生态文明建设高度相关。如调整经济结构、转变经济发展方式，都是经济责任和生态文明建设责任两者的共同指向。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明确规定，应当关注与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况。只有在经济责任审计中更加强调生态文明建设的责任，关注领导干部任职期间生态环境是否遭受污染和破坏，领导干部任职期间出台的各项经济决策和本人政绩是否以牺牲生态环境为代价，完善对领导干部的生态建设考核制度，才能对被审计领导干部履行经济责任情况作出全面客观的评价，才能改变政府环境责任无人问责、环保政绩考核无从落实的局面，把经济发展与节约能源资源、保护环境和生态文明建设结合起来。 2.领导干部自然资源资产离任审计与资源环境审计的关系。 领导干部自然资源资产离任审计也是资源环境审计的重要组成部分，它由人及物，是一种特殊的资源环境审计。 我国的资源环境审计以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，先后对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况，对水、大气、固体废弃物、生态保护等环境保护与污染防治情况进行了审计，取得了显著成绩。但同时也要看到，当前资源环境审计工作还不能有效满足生态文明建设的需要。 从审计目标看，资源环境审计的目标是：评价资源环境保护法律、法规和制度的执行情况，促进国家完善资源环境立法，提高各级资源环保部门的执法水平。开展领导干部自然资源资产离任审计，其目标主要是：促进走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式，推进建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。 从审计内容看，资源环境审计主要包括对资源环境保护资金筹集、使用和管理的审计，对资源环境保护投资项目的审计，对资源环境保护制度合理性、有效性的审计等内容。开展领导干部自然资源资产离任审计，则需要在自然资源资产负债表审计的基础上，重点关注以下内容：推进主体功能区战略实施，优化国土空间开发格局；加快转变经济发展方式，促进生产方式转型；着力加强生态保护与修复，营造良好生态环境；不断创新体制机制，完善生态文明制度。以及领导干部自然资源资产监管职责履行情况等。与单一的资源环境审计相比，领导干部自然资源资产离任审计关注领域的范围更加宏观，发挥作用的领域更加宽广。
