进入本世纪以来，积极推进绩效审计已经成为各级审计机关的共识，实践探索和理论研究交相呼应、相互促进。随着我国社会主义市场经济的发展、公共财政管理体制的建立和政府职能的转变，各级领导和社会公众对绩效审计的需求也越来越高，《审计署2008至2012年审计工作发展规划》曾指出：“到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。”本文结合青岛绩效审计的新经验和新认识，从增强宏观服务水平，加强审计组织管理，细化绩效审计内容角度，阐述以审计经济事项为主题的专题型绩效审计模式。 一、我国政府绩效审计发展现状 （一）绩效审计模式实践 绩效审计是对一个组织或某项经济活动，从经济性、效率性、效果性、环境性和公平性等方面进行分析、评价和审核，并进行分析评价和提出改进建议的审计行为。绩效审计不仅关注财政财务收支活动，同时关注非财务业务活动。自2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展绩效审计”的要求以来，各级审计机关对绩效审计工作都给予了充分的重视，采取各种形式对绩效审计进行了积极探索。我国绩效审计具有鲜明的中国特色，经过十多年的发展，累积了丰富的实践经验，浙江、江苏、深圳、青岛等省市的一些地方，通过边实践、边总结、边推广，初步形成了适合当地审计环境的一些有益的做法和经验。现阶段，我国绩效审计类型主要包括两种，一种是单一型的绩效审计，另一种是与现行财政财务收支审计相结合的绩效审计。深圳市最早于2002年开展了第一个独立型的绩效审计项目，绩效审计成为该市审计机关的一项法定职责，绩效审计单独立项、单独出具报告、单独向人大汇报，是借鉴国外绩效审计经验的“独立型”绩效审计模式；青岛市立足国内实际，2003年开始探索与传统财务审计相结合的“结合型”绩效审计模式；浙江省立足服务宏观发挥绩效审计建设性作用，2005年提出了“宏观服务型”绩效审计模式，重点促进体制、机制的规范和完善；江苏从2009至2011年连续三年在全省深入开展绩效审计推动年、普及年和提高年。这些在实践中总结出的绩效审计“模式”对于研究有中国特色的绩效审计模式有很好的借鉴作用。 （二）绩效审计面临的形势 我国政府绩效审计注重各地实际情况，注重社会效益和环境效益的综合评价，并将绩效审计与财务收支审计和经济责任审计有机结合，取得了明显的成效。随着经济社会的发展，绩效审计工作仍面临一系列问题。 1.绩效审计力量与审计任务之间的矛盾比较突出。加强对权力的制约和监督，是审计工作本质属性的必然要求，是审计机关促进民主与法制建设的重要途径。近年来，随着审计力度的加大和审计影响力的增加，各级党委、政府和社会公众对绩效审计的需求也越来越高，审计机关不能仅满足于传统的真实合法审计，必须进一步加大绩效审计的力度和覆盖面，更好地发挥审计建设性作用。很多地方审计机关响应审计署的要求，努力扩大绩效审计工作分量。对地方审计机关而言，如何实现“所有审计项目都开展绩效审计”这个目标，需要从思路创新、人员配备等多方面努力。但是，当前基层审计机关审计力量相对不足，人手少与任务重的问题依然存在，并且人员结构与绩效审计的实际需求也有很大的差距。上级审计机关统一组织和安排的审计项目及本级党委、政府交办或委托的审计项目仍占据基层审计机关审计项目计划的绝大多数比重。在机构编制、人员配备等因素的制约下，绩效审计工作必须进一步开拓思路、整合资源、改进管理，才能实现新发展。 2.缺少指导性规范，内容不细化。我国绩效审计的理论研究和实践还存在许多不足，多数专家学者都只针对绩效审计的某一单一方面进行研究，例如绩效审计产生的背景、国外绩效审计的探讨、绩效审计制度的研究等方面，并没有从整体系统的角度来研究。尽管各地审计机关在实践中积累了一定的经验，但绩效审计项目分类众多，领域广泛，实际操作过程中多种多样，对绩效审计的认识角度和侧重点也有所差异。截至目前，我国缺乏具有权威性和可操作性的绩效审计操作规范，尚未建立一套可供参考的、完整的、科学的工作模式。总体上讲，审计范围的深度和广度也参差不齐，大部分绩效审计项目集中在财政专项资金、政府投资等领域，很多还处于探索阶段，至于政策、决策、运营、管理、风险等方面的绩效内容更是涉及不多，很多绩效问题没有进行深入审查反映。 3.项目计划不统一，宏观服务作用需进一步加强。绩效审计的价值在于有效地发挥建设性作用，积极主动地去发现既有问题或潜在问题，在发现问题后，追溯问题的根源，从体制、机制上深入分析原因，提出完善制度和改进管理的建议，促进各部门提高管理水平和行政效能。目前，审计机关在确立年度绩效审计项目时，往往是单项比较，缺少系统性、总体性考虑，对经济社会运行中的普遍性、倾向性问题关注不够，宏观服务作用欠缺。多数从人大、政协委员的提案，群众反映强烈、媒体追踪曝光以及各级领导关注的热点难点问题入手，选择对社会效益有长远或重大影响的重点项目或群众反映强烈的热点项目进行绩效审计，从根本上说，绩效审计还处于探索实践阶段，并没有做到全覆盖。 二、专题绩效审计的提出 （一）文献分析 刘家义审计长提出，国家审计是国家治理的重要方面，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，国家审计的目标和任务的核心是推动实现国家的良好治理，促进经济社会健康运行和科学发展，从而更好地保障人民的利益。国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计应关注体制、机制和政策制度等宏观方面问题，提出消除重大体制性障碍和制度性缺陷的建议，促进改革，健全法制，保护国家安全，维护社会稳定。“免疫系统论”的提出促进了我国绩效审计的发展，同时为绩效审计组织管理提供了研究思路。关于绩效审计目标方面，刘力云（2008）提出按照综合目标绩效审计的要求开展审计项目，增加绩效审计的分量；冷继波、汪建钦（2008）提出以结果为导向的政府绩效审计模式，即结果导向绩效审计是以经济性、效率性、效益性、公平性、回应性、服务质量、公共责任和公众满意程度等为纬度，对政府公共资金的目标、投入、过程、结果、影响等方面进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。关于绩效审计管理方面，姜毅（2010）结合青岛绩效审计实践，提出了结合型绩效审计模式的构想；洪宇（2012）借鉴免疫应答作用的原理，将绩效审计的免疫应答机制分为识别、反应、效应三个阶段；侯晓红等（2012）提出，基于免疫系统原理，对应抗原识别、抗体产生、抗体结合抗原、记忆细胞产生、免疫系统自适应系统各环节，以公共项目、政府行为、某项政策等立项的经济事项为起点，通过专业人员知识以及经验，识别项目已存在的相关问题，建立“标准问题数据库”，设置了防御机制以及识别机制，构建政府绩效审计新模式。
