政府审计是国家审计机关对中央和地方政府各级部门及其他所有公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益型、效果性，以及提供公共服务的质量的审计。“现代行政之父”伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。这一定义解释了政策制定的主体即政治家，阐述了公共政策的表现形式：不仅是法律和法规，还指一系列谋略、条例等。政策科学的创立者哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划，揭示了公共政策执行的目的，即解决社会公共问题，促进社会公平与和谐发展。美国著名学者罗伯特·艾思顿认为公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。这一定义比较宽泛，明确了公共政策与外部环境之间的联系，这种联系也是变化的，因为公共政策是适应周围环境的变化而不断变化的。综上，公共政策是政治家随着环境的变化为解决社会问题而制定的一系列的法规和条例等。 国家审计署对公共政策审计定义是：国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动。近些年，公共政策审计的发展成为了政府审计的重要方向。特别是党的十八大以来，与公共政策紧密关联的民生问题再次被列入我国发展的关键问题。截止到2013年，以政府审计为关键词，在中国知识资源总库可以检索到的论文和期刊有3000多篇。但是，从政府审计的角度进行公共政策审计研究的仅有数百篇，更缺乏从农业政策审计的视角进行的研究成果。其中不少文章仅仅是对国外文献的研究或者是国外审计案例的探讨，我国公共政策审计理论的发展迫在眉睫。（1）关于价值取向与实证主义的问题研究：对公共政策价值取向与实证主义的问题，学者们持不同观点。有的学者支持以事实判断为基础的实证主义判断，实证主义判断坚持科学的技术方法为工具，对问题进行客观的分析。政策科学的主要奠基人之一H.D.拉斯韦尔认为政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上，政策分析要坚持科学的方法论。当代美国的专家政治协商派认为后工业社会的政策分析者为利益集团服务必须以科学性和技术性为前提，政策分析作为一种工具，在运用时必须中立、无私。有的学者则更多的关注公共政策价值取向问题，它考虑政策对社会各方面的影响，关注社会公众的感受。威廉·N.邓恩认为，如果评估者将自以为是的价值中立标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评估，即使评估广泛使用诸如数学统计、随机抽样问卷调查和社会审计等数量化的评估方法，评估仍然是一种“伪评估”，其引导政策实践的功效将十分有限。（2）关于审计标准的问题研究，邓恩提出了公共政策评估的效果、效率、充足性、公平性、反映灵敏性及适宜性标准。而在我国经常研究的标准主要有公正标准、效率标准、生产力标准、效益标准、政策回应度标准。但无论是国外的还是国内目前运用的审计标准，它们都存在着内在的契合性。它们不仅都从技术上考察公共政策的执行效率和效果方面，而且从公共政策受众者的角度上进行考察，关注公共政策对社会心理、道德等各方面的影响。 二、我国农业政策审计存在的主要问题 我国自古以来一直重视农业的发展。近年来我国不仅取消了农业税，而且逐步加大对农业事业的资金投入；我国不仅设立政策银行——农业发展银行为农业经济的进步提供保障；还专门设立农业专项资金，致力于农业、农村、农民问题的解决。但在我国农业政策审计中，问题主要体现在下面三个问题上： （一）选择农业扶持项目不合理，资金浪费严重 首先是农业政策的决策问题，它是政策的首要环节。农业政策决策的科学性对公共政策的实施结果有着重要的影响。一些地方政府领导在农业项目的选择上不科学，资金浪费严重。决策的合理与否直接关系到实施的效果问题。这里可以用奥尔森的逻辑理论来解释这些政府官员的行为。虽然科学的进行决策合乎整个社会利益群体，但人们往往都是短视的和自利的。对于公共政策来说，包含了一个很大的利益团体，而规模越大，行政人员越容易忽视集体的利益。 （二）资金拨付不到位 这个问题的产生和我国的现实状况有着非常紧密的关系。在我国，行政机构不但分布广，而且层级机构也很复杂。目前来说，公务员的思想觉悟还不够高，素质水平也有待提高。因此在公共政策执行的过程中，就很容易出现挪用公共资金甚至贪污的问题，使得资金拨付不到位，影响公共政策的落实。 （三）审计项目分散 我国农业人口众多，而且农村作为基层单位，分布范围广。我国省级行政机构就有32个，在省下面还有市级及县级行政机构，机构相当庞大。另外，农产品价格的调控等问题之间存在着严重的交叉性，加大了政策审计的难度。 三、基于5W1H法的政策审计分析 “5W”是在1932年由美国政治学家拉斯维尔最早提出的一套传播模式，后经过人们的不断运用和总结，逐步形成了一套成熟的“5W+1H”模式。5W1H分析法也称六何分析法，是一种思考方法，也可以说是一种创造技法。是对选定的项目、工序或操作，都要从原因（WHY）、对象（WHAT）、地点（WHERE）、时间（WHEN）、人员（WHO）、方法（HOW）等六个方面提出问题进行思考。政策审计作为逐步发展的政府审计内容，是国家治理的重要手段，利用六何分析，能更清晰的明确我国政策审计发展的路径，便于对各种公共政策进行审计和评价。 （一）公共政策审计的目的和意义 实施农业政策审计对于农业、农村、农民问题的解决有着重要的意义，同时在推动我国社会的发展方面也有着其特殊的必要性。具体可以从两个方面来认识农业政策审计的意义：
