对中央政府有关幼儿教育政策文件的分析与建议

       作者修改返回日期：2013-8-26

       一、问题提出

       现代行政学之父伍德罗·威尔逊认为公共政策是由政治家即具有立法权的人制定的而由行政人员执行的法律和法规。[1]托马斯·代伊(Tomas R.Dye)认为公共政策就是政府选择去做或不做某事。[2]幼儿教育政策是国家公共政策的一个组成部分，关系着千家万户的切身利益，也直接影响着下一代的成长。新中国成立以来，我国颁布了很多幼儿教育方面的政策文件。但是，究竟颁发了哪些文件?这些文件对当时幼儿教育事业的发展起到了什么作用?它们的长期效应又如何?这些文件存在哪些不足?目前对这些问题还少有研究，需要予以加强，因为对这些问题的研究不但可以厘清我国幼儿教育政策的流变脉络，而且有助于为今后的事业发展寻找明晰的政策思路。

       二、研究对象的选取

       在我国，政策是通过文件形式颁布的，所以研究政策必须研究政府文件。为了寻找新中国成立以来中央政府(含部委及以上级别)颁布的幼儿教育文件，笔者查阅了《中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编》[3]等文本资料，并在教育部网站上以“学前教育”“早期教育”“幼儿教育”作为关键词进行搜索。为防止遗漏，本研究还在《国家教育委员会关于公布废止与自行失效规章及规章性文件目录的通知》(1989年8月7日)和《教育部关于废止和宣布失效一批规范性文件的通知》(2011年2月24日)这两批废止和失效的文件目录中进行核查。最终统计结果显示，自新中国建立以来至2013年4月，我国中央政府(含部委及以上级别)一共出台了58部与幼儿教育直接相关的专门文件。①

       三、研究对象的分类

       为了论述方便，笔者根据文件的功能和作用，将检索到的58部文件分为事业发展、专业规范、行政管理、师资建设、安全卫生、园舍建设、玩具教具、布置工作八类，具体见表1。

      

      

       四、分析和讨论

       从表1可以看出，在新中国成立以来所颁布的幼教文件中，事业发展类11部，专业规范类12部，行政管理类9部，师资建设类10部，安全卫生类6部，园舍建设类2部，玩具教具类1部，布置工作类7部。对这58部文件进行分析，可以发现如下特点：

       (一)幼教事业发展与文件颁布的数量高度相关，文件级别体现出国家对幼教事业的关注程度

       在这58部专门文件中，“文革”前17年共7部，“文革”是真空期，“文革”后至1989年有15部，1990年至1999年有10部，2000年至2009年有3部，2010年以来有23部。

      

       图1 文件数量的年代分布

       从图1可以看出，文件发布有两个高峰时期：“文革”后至1989年、2010年至现在。在这两个时期，不仅文件数量多，而且文件的级别也高，显示出中央政府对幼儿教育的高度重视。在前一个高峰时期，中共中央和国务院转发了《全国托幼工作会议纪要》，还有国务院办公厅转发的《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》。在后一个高峰时期，国务院发布了《关于当前发展学前教育的若干意见》。这三份国务院级别的文件直接引发了我国幼教事业的两次大发展。由于幼儿教育是一个牵涉面很广的社会事业，仅靠教育系统的力量远远不够，必须得到国务院的支持，统筹各方力量来支持幼儿教育事业。这两个时期全国幼儿教育获得了大发展。1976年时，全国在园幼儿1395万人，到1990年，在园幼儿1972万人，增长41.3％。[4]2012年，全国在园幼儿3686万人，比2009年增加1023万人，增长32％。[5]

       除了“文革”的特殊时期之外，文件发布的低谷时期出现在2000年至2009年。这段时期正是我国幼教事业发展的低谷时期，各地大量出现变卖幼儿园、政府甩包袱的情况。文件只出台三部，也证明政府不够重视幼儿教育，“十五”期间制定的幼儿教育发展目标是到2005年全国学前三年幼儿受教育率达到55％，[6]但是没有完成。[7]2009年在园幼儿2663万人，比1995年的2711万少了48万人。而同时期全国人口从121121万增加到133474万，[8]净增人口1.24亿，[9]足见这段时期事业滑坡情况十分突出。以至于到2010年，各地“入园难”已经成为严重的社会问题。

       此外，从文件分类情况来看，有关事业发展的文件共11部，其中“文革”后至1989年颁布了4部，2010年以来颁布了4部，其余年代各为1部或2部，也印证了事业发展与文件颁布的数量及文件级别有高度相关。