中图分类号：K27 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2013)02-0091-05 中国是一个地域辽阔、人口众多、区域经济发展很不平衡的发展中国家，无论从人口、国土面积还是经济总量来看，中国都属于世界第一的发展中大国。这种人口多、底子薄、发展不平衡的基本国情，使得在经济发展和工业化过程中，如何正确处理中央政府与地方政府的关系，就成为新中国63年来最重要的问题之一，也是中国的特色之一。 自1949年中华人民共和国建立到2004年底，作为一个地域广阔而且各地经济发展非常不平衡的发展中大国，中央政府在制定工业化战略和政策时，必然要充分考虑到国家统一和安全、区域经济协调发展和投资效益等多种区域经济因素。而这些则是原来马克思主义经济学和西方经济学中所没有的东西，需要中国共产党领导各族人民去探索和实践。从1949年到2012年，中央政府的区域经济发展战略、体制和政策大致经历了以下三个阶段。 一、计划经济基础上的均衡发展时期(1949-1977) 这个时期的特点是在比较严峻的国际环境下，以建立和完善单一公有制和计划经济为特征的社会主义经济体制为手段和制度目标，实施优先快速发展重工业的战略，其在区域经济发展方面，出于国家安全和区域投资效益的综合考虑，中央政府实行了社会主义的有计划、均衡发展战略。 新中国建立以后，由于旧中国遗留下来的经济布局极为不合理，现代交通和工业基本上集中在沿海地区，内地特别是西部地区经济非常落后，而帝国主义的经济封锁，也使得沿海地区工业的原料和产品销售两头都要依赖内地。为了国家的经济安全，同时也使工业企业接近原料产地和消费地区，因此，必须尽快改变这种现代工业和交通布局极为不合理的状况。于是，从第一个五年计划开始，国家经济建设布局实行了区域均衡发展战略，国家的投资开始向内地倾斜。这种均衡发展战略在“一五”时期取得了很好的效果，改善了国家生产力布局。但是从1964年开始，受中印边界冲突、越南战争以及中苏边界冲突等国际环境的影响，开始“三线建设”，国家的投资过度投向中西部地区。①这一方面促进了中西部地区的经济发展；但是另一方面由于这些地区的其他发展条件欠缺，也造成投资的经济效益不高，这在资金极为短缺的条件下是很可惜的，机会成本太高。不仅如此，更重要的，是改革开放前的29年里所实施的区域均衡发展战略已经深入人心，特别符合中西部地区的地方政府要求，并且中西部地区的省份数量也超过沿海地区，于是在中央权力下放的条件下，地方政府竞相发展、争投资、上项目、地方保护等现象层出不穷。因此，这种以地方政府为主要动力的均衡发展反而不利于中国充分利用有限的资金和国际资源来加快发展。 与这种集中力量优先发展重工业的赶超战略相适应，这个时期建立起以“条条为主”的权力集中于中央政府的经济体制。 新中国成立后，由于革命战争尚未结束，政府开支浩大，另外，国民经济长期受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫及战争的破坏，一时难以恢复，因此政府财政收入有限。而同时，由于过去革命战争的需要和各地解放时间不一，在财政经济管理方面地方也有较大的权限，结果出现军费由中央出，而税收由地方收的收支不正常情况。在这种情况下，中央人民政府于1950年3月决定统一国家的财政经济工作。这次统一财经工作，主要是在财政、金融、国营企业的管理等方面将过去一些地方权力收归中央，加强了中央政府权力。在中央与地方的关系上，强调了加强集中统一领导的必要性。 三年经济恢复所取得的巨大成就，充分证明了当时的中央与地方关系是适宜的、合理的。这种既强调中央统一领导和财力集中、又照顾到地方利益和灵活性的体制，可以说是当时最好的选择。但是，尽管它产生不久，还处于最合理阶段的时候，就已经潜伏了一个矛盾：这就是一旦国民经济恢复任务完成、我国转到大规模经济建设的时候，受赶超战略的影响，必然要高度集中财力和人力进行重点建设，而当时中央集权的程度还不够。因此，国民经济恢复时期的中央与地方的关系，是很难坚持下去的。 1952年12月，中央人民政府成立了国家计划委员会，加强了中央政府制订和实施计划管理的力量，强调了中央计划管理机构的权威。1953年，中央撤销了大行政区政府(军政委员会)的经济管理职能，主要干部上调中央，其原来的经济管理权力大部分收归中央；1954年中央撤销了大区建制。这样，中央与地方的关系，由过去主要是中央与大行政区的关系变成主要是中央与各省的关系，加强了中央政府对地方政府的控制能力。与此同时，在政务院内还增设了9个工作部门，其中6个是经济管理部门，即第一机械工业部、第二机械工业部、地质部、建筑工程部、粮食部，中央贸易部分设为商业部和对外贸易部。到1956年底，在两年的时间里，国务院又先后增设了17个工作部门，其中绝大多数是经济管理部门，如国家经济委员会、国家技术委员会、第三机械工业部、电机制造部、森林工业部、产品采购部、农垦部、水产部、物资供应总局、城市建设总局，重工业部分为冶金部、化学工业部、建筑材料工业部，燃料工业部分为煤炭工业部、石油工业部、电力工业部。与此同时，省一级政府也比照国务院工作部门，对口设立了相应的机构；省以下地方政府也基本照此办理。至此，从经济管理机构来说，已经形成了一个中央高度集权，实行部门管理为主(即“条条管理”)，并按行业和产品设置管理机构的行政体制。
