中图分类号：F832.9 文献标志码：A 文章编号：1674-4543(2012)05-0104-08 民国时期存在两种金融监管制度模式，即1927年前的市场化监管制度和国民政府时期的行政化监管制度。对民国时期金融监管演变作长时段考察的文献，就笔者管见所及，并不多见。姚会元与笔者的一篇文献从金融监管内涵的角度对近代中国金融监管作了勾勒，笔者的另一篇文献研究了抗战时期的金融监管；刘平、段艳分别对近代中国的银行业监管和债券市场监管做了长时段考察。[1-4]但这些研究基本上是停留在描述层面，既没有对民国时期金融监管制度模式的内涵作抽象概括也没有对民国时期金融监管演进作理论阐释，本文试图对此进行尝试性探讨。本文的结构如下，第一部分概括民国时期两种金融监管制度的内涵，第二部分运用新比较经济学所给出的制度分析框架对民国时期金融监管的演进作阐释，文末是简短的结论性评价。 一、民国时期两种金融监管制度的内涵 市场化金融监管是指监管者以市场主体的身份出现，依据行业规则和习惯法对金融机构和金融市场实施监督和管理。行政化金融监管则是指金融管理当局及其他监管部门依据相关的金融法律、法规准则或职责要求，以一定的法规程序，对金融机构和金融市场实施监督与稽核。1927年以前的中国金融监管属于市场金融监管，1927年之后的金融监管则是典型的行政化监管。民国时期两种金融监管制度的内涵大不相同，兹分析如下。 1.在市场化监管制度下，政府基本不干预金融机构的市场准入与业务运作；在行政化监管制度下，政府严格控制金融机构的市场准入与业务运作。 民初袁世凯当政时期，中国银行和交通银行因羽翼未丰，加之初始股本主要由政府认购，政府对两行有一定的控制力，不过这种控制仅局限于发行和垫借款等领域。1916年，上海中国银行抵制政府“停兑令”事件之后，中国银行在金融家张嘉璈的领导下，逐步摆脱政府的羁绊走上了独立发展的商办化道路。交通银行也于1922年6月召开股东总会，选举张謇、钱新之为总协理，确立“发行独立，准备公开”、“对政府旧欠进行清理，拒绝一切军政借款”、“营业上着重汇兑等商业性服务”的新方针。[5]416-417至于商业性金融机构，其存在与发展，悉由市场决定，北京政府基本不干预。很多商业性金融机构的设立，甚至没有在政府注册，其组织形式、业务范围、经营业绩、总分行所在地，政府茫然不知，自然无力实施有效监管。如1920年前后，上海突设150多家证券交易所、物品交易所和信托公司。这些金融机构，只有10家在北京政府农商部登记立案，绕过中国政府在外国领署立案的近40家，而大多数交易所和信托公司根本就没有办理过立案手续，擅自设立。政府对金融机构市场准入的监管能力之弱由此可见一斑。 南京国民政府上台以后，政府对金融机构的市场准入和业务运作进行严格监管。在国民政府决策者看来，引发1920年代金融风潮的原因，“一由于设立之初，验资不实，即准注册；二由于开业之后，应造营业报告，银行既不照章办理，政府亦未随时检查”。[6]528正是基于这种认识，1927年12月1日，财政部公布《金融监理局检查章程》，对国内金融机构的注册作出了明确规定，“凡已开业之银行、交易所、信托公司、保险公司、储蓄会等，不论以否注册，必须在一个月内补行注册，换取执照。注册呈报书应包括如下内容：公司之组织、股本总额、已缴股本数目、每股银数、每股已交官定利率、公积金数目、特别公积金数目、营业年限、总行开业年月日、总行所在地、曾在何处注册、分行所在地、董事姓名、监察人姓名”。[7]527-528此章程公布后，遭到已习惯于自由发展的银行界的反对，上海银行公会上书财政部要求暂停对银行实行注册，但财政部不但没有因银行公会的消极抵制而停止推行，反以更强硬的势态推进。1929年1月财政部制订专门的《银行注册章程》，规定“凡开设银行，经营存款、放款、汇兑、贴现等业务，须依本章程注册。凡经营前项之业务不称银行而称公司、庄号或店铺者，均须依本章程办理”。[8]8-10为具体落实该章程，4月财政部又制订《银行注册章程施行细则》。此时，由于南京当局作为中央政府的地位业已基本确立，上海银行公会没有反对《银行注册章程》及其《施行细则》的颁行。[9]3411931年南京政府颁布成立后的首部《银行法》，规定银行非经财政部核准，不得设立，经财政部核准后方可招募资本，财政部验资确实并发给证书后才能营业；在银行业务上，《银行法》明确规定了银行的附属业务范围和不得从事的各种商业行为。此外，对于银行的增资减资、财政部对银行业务及财产状况的派员检查乃至银行的营业时间和休息日，均作出了原则性规定。[7]572-580金融机构的准入与业务运作必须在政府监管下依法进行。 2.在市场化监管制度下，金融市场自发产生和自主发展，市场震荡由市场来调节；在行政化监管制度下，金融市场多由政府开辟和推进，市场动荡主要由政府熨平。 民国初年，随着资本主义经济的日趋活跃，证券(主要是股票)交易日趋活跃，出现了一个专门以买卖证券为业的特殊群体——股票掮客，掮客经常在上海大新街、福州路转角处的惠芳茶楼集会，边喝茶边进行证券买卖，“茶会”便是中国证券交易所的最初形态。随着交易的渐趋兴旺，1914年由股票掮客发起成立上海股票商业公会，会员13家，至1919年2月，该公会的会员增加到60家左右，经公会大会议决成立证券交易所，即后来的华商证券交易所。公会和交易所的设立尽管呈请了北京政府农商部审批，但这只是走过场，政府既不对证券交易所做合理的认定规范，也不对资本的真实性和业务范围做切实审核。由于证券市场是自发产生，当证券市场发生振荡时，政府一般不出手救市，如1921年“信交风潮”发生时，北京政府没有对证券交易所施以援手，证券交易所靠自身力量来解决问题，最终结果是，140余家证券交易所，幸存6家。“信交风潮”对中国金融业的健康发展造成了严重影响，鉴于此，北京政府试图干预证券市场，1926年9月，农商部专门设立交易所监理官并颁布《交易所监理官条例》，交易所监理官的职责主要是：征收交易税、监督交易所设立、经营的业务等各种信息是否属实，稽核买卖账目等，以便为违规行为收集和提供证据。北京政府设立交易所监理官的举动遭到了上海六大交易所理事长的联合反对，认为设置监理官逐日稽查，于市场秩序“妨碍滋多”，“以命令变更法律，系属违法处分，损害人民权利”。农商部不得不作出妥协，削弱监理官权限，“其职权以检查交易所条例，督征交易税为限”，并由农商部、孙传芳和商埠公署批示，交易所监理官才得以正式就职。①[9]交易所反对政府设置监理官事件折射出北京政府时期的证券市场是以市场为导向的自由型市场，政府权力的触角还不能到达市场微观运行层面。1927年南京政府上台以后，致力于加强证券市场监管，1928年在财政部内设立金融管理局负责监管证券市场，为强化政府对证券市场的监管职能，1929年国民政府将金融管理局由局级提升为部级，1931年又赋予实业部证券市场监管职能，会同财政部共同监管证券市场。与此同时，国民政府恢复设立了上海交易所监理官署，1931年改称为上海交易所监理员办公处，并颁布《交易所监理员暂行规程》和《上海交易所监理员办公处办事规程》，交易所的一切交易行为包括股票递延交割、股票价格升降幅度设计(即涨跌停板制度)等，悉归上海交易所监理官署统一管理。抗战时期上海沦陷以后，上海交易所不复存在，抗战胜利后，国民政府于1946年又恢复设立上海证券交易所，但与前不同的是，政府可以直接任命交易所理事长，对股市实现了由间接监管向直接控制的转变。[10]84-133政府权力可以控制市场的具体运作。
