约谈制度

——军队审计问责的新探索

作 者:

作者简介:
刘伟,谢瑜,张力,72855部队,第二炮兵指挥学院参谋系62170部队

原文出处:
军队审计

内容提要:


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2014 年 06 期

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      近年来,地方审计机关对审计约谈进行了一些探索,有的还出台了一些相关的办法。如云南省永平县2012年4月出台了《审计监督约谈办法》,滕州市2013年4月下发的《关于进一步加强审计整改工作的意见》中提出建立审计整改约谈制度,普洱市2013年出台了《普洱市审计监督约谈暂行办法》等。2013年9月,军委下发《关于加强和改进军队领导干部经济责任审计工作的意见》(以下简称《意见》)中,首次提出要建立审计约谈制度。本文就此作一点初步的探讨。

      一、约谈制度在我国的发展

      约谈一词最初是在香港媒体有关税务约谈的报道中出现的。在香港,税务部门对纳税人的纳税申报存有怀疑时,根据性质,可以直接进行税收调查,查找其中漏洞和偷税的证据,也可以发函质询,由纳税人对自己的申报情况作出合理性的解释。当税务部门对纳税人的答复不满意,认为其有隐瞒漏报的嫌疑时,则可请纳税人到税务部门当面约谈。

      新世纪之初,我国税务领域兴起新的税收征管体制改革。在学习和借鉴境外税收征管领域的先进经验时,香港税务局对被审查纳税主体的“约谈”(“喝咖啡”)制度被重点介绍和引进。此后,我国各地税务系统逐步建立和推广了约谈制度。约谈制度在我国税务领域建立后,其运用的灵活性和良好的效果受到了其他领域的关注,并被不同行业和部门相继引进。截至目前,国家发改委、食品药品监督管理局、中纪委都已经建立了约谈制度或已经使用过了约谈的手段。约谈的范围,也已经涉及到了房价控制、食品药品安全、市场秩序调节、环境保护、纳税监控、干部管理等。

      值得注意的是,这些约谈之间其目的、程序、方法、内容差别很大,对约谈的理解也相去甚远。尤其是行政机关和具有被管理关系的公民、法人和其他组织之间的约谈,与上下级行政机关之间的约谈,更是两种截然不同的约谈。前一种约谈,如税务机关和纳税企业,食药监管部门和食品企业之间的约谈,属于行政约谈;而后一种约谈,如检察机关、纪检部门和相关干部之间的约谈,则更多的是行政问责的一种方式。领导干部经济责任审计中的约谈,无疑应属于后一种约谈,它是审计问责的一次创新。

      二、审计引入约谈制度的原因

      无论是地方审计机关还是军队审计部门,之所以提出建立审计约谈制度,除了应对目前审计环境复杂、财务介入弱化与审计手段受限的现实情况外,主要还是因为审计约谈自身所具备的一些独特优点。

      一是审计约谈能够提高审计对象的思想认识。在审计发现问题后,与被审计单位的主要领导和相关人员进行约谈,可以进一步了解违规行为的动因,掌握审计对象的思想动态,通过针对性的教育改变审计对象的错误思想,树立正确认识。而且约谈时多对一的高压氛围也会让约谈对象印象深刻,有助于其从思想认识上补牢缺口,增强免疫力。

      二是审计约谈有助于审计整改意见的落实。约谈不仅是审计部门明确责任、宣讲政策、给予批评的场所,也是审计对象承认错误、解释原因、商讨难处的地方。双方在此过程中可以交流沟通,制定出一个更加契合实际、力所能及的整改时间表和进度表。审计对象接受后,就必须做出承诺,不能再寻借口对整改意见的落实进行推脱。由此审计意见的落实会阻力更小,更加顺畅和更具效率。

      三是审计约谈可能会挖掘出意想不到的案件线索。约谈一般会避开审计现场进行,而且具有较高的封闭性和保密性。相关人员如果想要举报被审计单位存在的一些重大问题,约谈就是一个很好的机会。此外,审计部门如果在审计过程中了解到一些情况,而又由于种种客观条件的限制难以取得充分的审计证据,也可以选择约谈作为突破口,有技巧地使约谈对象主动交代,可能会获得意想不到的案件线索。

      三、审计约谈应该明确的几个问题

      《意见》对审计约谈的表述是:对审计发现违规数额或经济损失数额较大,问题性质比较严重,或因内部控制制度不健全,重大经济活动存在管理隐患,可能导致严重后果的,应当对被审计领导干部、被审计领导干部所在单位领导和其他对问题负有责任的领导干部,进行审计约谈。审计约谈由审计部门组织实施,同级干部、纪律检查部门参加。审计约谈采取就地约谈、召集约谈或授权约谈方式进行,主要是对约谈对象当面指出问题,明确责任归属,宣讲政策规定,提出意见建议,给予批评警告,责令限期整改。约谈对象应当对整改措施和期限作出承诺。由此我们可以明确以下基本问题。

      (一)明确实施审计约谈的条件

      从《意见》的表述中我们可以看出,实施审计约谈的条件有以下三点:一是审计发现违规数额或经济损失数额较大;二是审计发现问题性质比较严重;三是审计发现内部控制制度不健全,重大经济活动存在管理隐患,可能导致严重后果。

      以上三条均是充分不必要条件,即满足任何一条而不须全部,都可实施约谈。从这三个条件也可以看出,审计约谈的实施范围非常宽泛,既可以是违规问题已经发生时,也可以是存在发生重大违规行为的风险时。对于已经发生的违规问题,既可以从它的数额大小去考虑是否实施约谈,也可以从它的性质去考虑是否实施。另外必须注意的是,《意见》中虽然规定了实施约谈的下限,但是却没有明确规定实施约谈的上限。例如,如果审计发现的问题已经涉及到了犯罪,那么对犯罪嫌疑人还有没有必要进行约谈?笔者认为还是有必要。审计约谈既可以单独实施,或是和其他审计处理手段配合使用,也可以与纪律、检查部门的纪律处分和刑罚处置附加实施。即使是对于还要受到其他党纪国法处置的对象,我们也可以实施审计约谈。这么做好处有三:一是通过约谈彰显审计的权威和地位;二是通过约谈实施教育,显示治病救人的决心和不放弃任何一个干部的信念;三是通过约谈可以继续挖掘线索、掌握真相,一查到底,同时起到降低审计风险的作用。

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